I SA/Wa 1966/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołań P. S., decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] uchyliło zaskarżone decyzje Prezydenta [...]: 1. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.; 2. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.; 3. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.; 4. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.; 5. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.; 6. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.; 7. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.; 8. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.; 9. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.; 10. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 11. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.; 12. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wygaszenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...]czerwca 2014 r. i orzekło o umorzeniu postępowań przed organem pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzje te zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". W dniu [...] kwietnia 2015 r. P. S. wniósł do Prezydenta [...] podanie o wygaszenie decyzji: nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], nr [...], nr O[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] Prezydent [...] odmówił wygaszenia decyzji odpowiednio o numerach: [...] z dnia [...] marca 2014 r., [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] z dnia [...] marca 2014 r., [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] z dnia [...] marca 2014 r., [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] z dnia [...] marca 2014 r., [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] z dnia [...] maja 2014 r., [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. i [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.. W dniu [...] września 2015 r. P. S. wniósł za pomocą platformy internetowej ePUAP odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jednocześnie strona wniosła o wyłączenie od orzekania w sprawie wymienionych we wniosku członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] uchyliło wskazane wyżej decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie wniesionych odwołań celowe jest prowadzenie jednego postępowania. Zgodnie z art. 62 Kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Kolegium zwróciło uwagę, że w wyroku z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 630/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie art. 62 Kpa mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej, niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone, ale tym bardziej można i należy prowadzić jedno postępowanie dotyczące tej samej strony. Nie ulega wątpliwości, że odwołania od decyzji złożone zostały przez tę samą stronę, prawa strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej. Dalej organ wskazał, że instytucja wygaszenia decyzji została uregulowana w art. 162 Kpa. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Zdaniem Kolegium, z przepisu art. 162 Kpa wynika, że instytucja wygaszenia decyzji, dotyczy decyzji pozostających w obiegu prawnym. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61 § 1 Kpa w przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, wskazuje takie sytuacje, które w sposób bezsporny stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przytacza się sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub też wniosek dotyczy decyzji, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Prawodawca ustanawiając w art. 61a Kpa instytucję odmowy wszczęcia postępowania wyodrębnił etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy może być wszczęte postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych. Kolegium zwraca uwagę na to, że postępowanie zainicjowane wnioskiem P. S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie mogło być wszczęte, a jeżeli zostało to w myśl art. 61a Kpa powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. Jeżeli w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do wniosku P. S. o wyłączenie od rozpatrywania sprawy wymienionych we wniosku członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skład orzekający wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki obligatoryjnego wyłączenia pracowników wynikające z art. 24 Kpa. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub też stwierdzenie jej nieważności i wymierzenie organowi grzywny za niezałatwienie sprawy w terminie 30 dni. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisy art. 24 i art. 27 Kpa. Skarżący podał, że przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy złożył wniosek o wyłączenie poszczególnych pracowników Kolegium od udziału w sprawie. Do dnia wydania decyzji SKO w [...] nie wydało postanowienia w tym zakresie. Wyłączenie dotyczyło m.in. 3 osób ze składu orzekającego w zaskarżonej decyzji. Decyzja ta jest zatem niezgodna z przepisami art. 24 i art. 27 Kpa. Poza tym wniosek o wyłączenie pracowników nie został prawidłowo podpisany, a Kolegium winno wezwać skarżącego do podpisania wniosku, co nie miało miejsca. Decyzja jest skierowana do Prezydenta [...], który nie jest stroną postępowania. Stroną jest zaś Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] W. Stanowić to może podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i wskazało, że w skardze P. S. nie wskazał na żadne nowe okoliczności sprawy, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. P. S. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a SKO w [...], mimo zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 162 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Podstawowym warunkiem rozpatrzenia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie o wygaszenie decyzji jest to, aby w dacie orzekania przez organ taka decyzja istniała w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje natomiast fakt, iż decyzje kwestionowane przez P. S., powoływane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostały uchylone. Faktu tego nie kwestionuje również sam skarżący. Wobec tego trafnie wskazał organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie wskazany wyżej wniosek skarżącego nie mógł być uwzględniony. Nie budzi zastrzeżeń Sądu rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez SKO w [...] dwunastu odwołań skarżącego przy zastosowaniu przepisu art. 62 w zw. z art. 140 Kpa. Przepisy te pozwalają organowi wyższego stopnia na prowadzenie w kilku sprawach administracyjnych jednego postępowania odwoławczego, jeżeli w sprawach tych wystąpiły te same okoliczności faktyczne i prawne (wszystkie odwołania dotyczą decyzji wydanych na podstawie art. 162 § 1 Kpa w sprawach z zakresu pomocy społecznej), a zachodzi tożsamość organu (SKO w [...]) i strony postępowania (P. S.). Połączenie tych spraw do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia było w niniejszej sprawie celowe, z uwagi na zasadę ekonomiki postępowania wynikającą z art. 12 § 1 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ organ I instancji merytorycznie rozstrzygał o losach wniosku o wygaszenie decyzji, a nie powinien w związku z tym, że nie istniał przedmiot kontroli (decyzje administracyjne). Art. 61a Kpa nie znajdował natomiast zastosowania, ponieważ postępowania o wygaszenie 12 decyzji Prezydenta [...] zostały zainicjowane i jedyną możliwością zniesienia wadliwie zainicjowanych postępowań administracyjnych było uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowań prowadzonych przez organ I instancji, co też Kolegium uczyniło. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić SKO w [...] wydania decyzji z dnia [...] września 2015 r. z naruszeniem art. 139 Kpa (rozstrzygnięcia na niekorzyść strony), ponieważ decyzje kwestionowane odwołaniami P. S. także były dla skarżącego niekorzystne. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd zauważa, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zarzuty te nie były skuteczne. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że zarzuty naruszenia procedury administracyjnej mogą prowadzić do uwzględnienia skargi, jeżeli mogą mieć istotny wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nie jest bowiem celem samym w sobie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie sądu zapada wówczas, gdy zostanie ustalona możliwość wpływu stwierdzonego naruszenia na końcowy wynik sprawy. Skarżący pomija to, że podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 24 i art. 27 Kpa oraz kwestie dotyczące wadliwości wniosku o wyłączenie pracowników Kolegium nie mogłyby mieć żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzających ją decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie wystąpił bowiem oczywisty brak podstaw do zastosowania przepisu art. 162 § 1 Kpa. Jeżeli chodzi o podnoszony w skardze zarzut nieważności zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że rzeczywiście skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności, co wynika z przepisu art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Uszło jednak uwadze skarżącego, że taka podstawa do stwierdzenia nieważności aktu występuje wówczas, gdy organ w rozstrzygnięciu orzeka o prawach innej osoby, niż rzeczywista strona postępowania. Sąd zauważa, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ SKO w [...] prawidłowo zidentyfikowało skarżącego jako stronę postępowania, która domaga się stwierdzenia wygaśnięcia dwunastu decyzji Prezydenta [...], w których orzeczono o prawach skarżącego. Wobec tego samo błędne wskazanie przez SKO w [...] Prezydenta [...] w rozdzielniku egzemplarzy decyzji jako jej adresata nie miało charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Prezydent [...] nie jest w niniejszej sprawie stroną postępowania. Organ ten jest organem I instancji. Przyznawanie zasiłków celowych i zasiłków celowych specjalnych należy do zadań własnych gminy, a w związku z tym wydawanie decyzji administracyjnych w tego typu sprawach należy do prezydenta miasta w imieniu którego (obligatoryjne upoważnienie ustawowe) działa kierownik ośrodka pomocy społecznej (art. 17 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 7 ustawy). Ośrodek Pomocy społecznej nie jest stroną tego postępowania, lecz jednostką organizacyjną pomocy społecznej (art. 6 pkt 5 ustawy). Na gruncie niniejszej sprawy nie było też podstaw do uwzględnienia w niniejszej sprawie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Zasadność wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest oceniana przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc w sprawie sądowej toczącej się w trybie przepisu art. 149 Ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 Ppsa orzekł, jak w sentencji.