I SA/Wa 1967/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. i J. W. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...], jako działka nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto P. nieodpłatnie prawa własności działek nr [...] i [...]. A. W. i J. W. wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2012 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. We wniosku wskazali, że Miasto P. stało się właścicielem ww. nieruchomości dopiero na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r., a tym samym nie zostały spełnione przesłanki do jej komunalizacji. Mimo tego wnioskodawcy zostali bezprawnie obciążeni fakturami za bezumowne korzystanie z działki nr [...], co skutkowało wszczęciem wobec nich postępowania egzekucyjnego. Wnioskodawcy wskazali ponadto, że A. W. nigdy nie korzystała z przedmiotowej nieruchomości, na której do dnia dzisiejszego odbywa się składowanie samochodów i części samochodowych, które związane jest z działalnością prowadzoną przez J. W. Dodatkowo w chwili obecnej przed sądem rejonowym toczy się postępowanie o zasiedzenie przez J. W. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. i wskazał, że w postępowaniu nadzorczym podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania. Przymiot strony ustala się natomiast w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem, stroną postępowania komunalizacyjnego są natomiast Skarb Państwa jako właściciel mienia i gmina, która mienie to przejmuje. Inny podmiot może mieć przymiot strony, jeśli wykaże, że miał w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika natomiast, aby wnioskodawcy legitymowali się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...]. Wobec tego pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. zostali wezwani przez organ do nadesłania dokumentów świadczących o takim tytule, jednak do dnia wydania decyzji dokumentu takiego nie nadesłali, ani też nie wnieśli o przedłużenie terminu do jego wykonania. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że wnioskodawcy nie legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej działki zarówno w dniu 27 maja 1990 r., jak i w chwili obecnej, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, na skutek wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu lub obowiązek, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz do brania w nim udziału. Chodzi tu o interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się do sytuacji danego podmiotu. Interes ten musi mieć przy tym charakter realny w danej dacie – w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, stroną tego postępowania są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby którym przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu pranego, bowiem komunalizacja nie wpłynie na zakres ich uprawnień. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby wnioskodawcy posiadali tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], co przyznał sam J. W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższego nie można wywieść również z wyjaśnień wnioskodawcy zawartych w piśmie z dnia 11 marca 2014 r. Organ dodał również, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w P. oddalił wniosek J. W. o stwierdzenie zasiedzenia prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Skoro zatem wnioskodawcy nie legitymują się obecnie tytułem prawnym do nieruchomości objętej komunalizacją, jak również nie posiadali go w dacie 27 maja 1990 r., nie mają legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. W. i J. W., wnosząc o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 28 i art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazali, że bezspornie posiadają oni przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r., gdyż choć decyzja ta nie dotyczy ich praw i obowiązków bezpośrednio, to pośrednio wpływa na ich prawa. Uzyskanie bowiem prawa własności przedmiotowej działki przez Miasto P. na podstawie ww. decyzji, skutkuje obecnie prowadzeniem przeciwko skarżącym dwóch postępowań egzekucyjnych na nieruchomości stanowiącej ich własność, położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej dom rodzinny wnioskodawców. Gdyby nie wydano decyzji komunalizacyjnej, Miasto P. nie miałoby podstaw do żądania zapłaty za bezumowne korzystanie z gruntu. Z powyższego wynika, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej skutkowałoby umorzeniem postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec skarżących przez komornika. Skarżący wskazali również, że kwestia zasiedzenia przedmiotowej działki nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta, bowiem obecnie postępowanie toczy się przed Sądem Najwyższym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. Przy czym stroną postępowania nadzorczego jest strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną w tym trybie decyzją, jak również podmiot, który wykaże, że decyzja ta narusza jego sferę prawną. Zgodnie z kolei z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06, https://cbois.nsa.gov.pl/). Wskazać przy tym należy, że to na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, aby decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. naruszała ich prawa rzeczowe do działki nr [...]. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych A. W. i J. W. zarówno w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, czy też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (tj. w dniu 21 sierpnia 2012 r. – data prezentaty organu) oraz w dacie wydania postanowień odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wobec tego za prawidłową uznać należało ocenę organu nadzoru, że skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanych działek, nie mają też interesu prawnego i tym samym przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżący nie kwestionując powyższego, swój interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej upatrują w fakcie, że Miasto P., po skomunalizowaniu przedmiotowej nieruchomości, zobowiązało ich do zapłaty kwoty [...] zł z odsetkami z tytułu bezumownego korzystania z działki nr [...], konsekwencją czego są toczące się przeciwko skarżącym postępowania egzekucyjne. Umknęło jednak uwadze skarżących, że powyższe nie jest skutkiem komunalizacji ww. działki, ale efektem długotrwałego korzystania z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego. Podnoszona natomiast przez skarżących kwestia toczącego się obecnie przed Sądem Najwyższym postępowania w przedmiocie zasiedzenia przez J. W. działki nr [...], wskazuje jedynie na interes faktyczny w postępowaniu nadzorczym, wynikający z faktu władania tą działką bez tytułu prawnego. Istotnym jest natomiast, że na dzień rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nie dysponował żadnymi dokumentami wskazującymi na tytuł prawnorzeczowy po stronie skarżących do ww. nieruchomości, w tym stosownym postanowieniem sądu powszechnego o nabyciu jej w drodze zasiedzenia. Minister Administracji i Cyfryzacji prawidłowo zatem uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. nie mogło być wszczęte na wniosek A. W. i J. W., co obligowało go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący nie byli bowiem stroną postępowania komunalizacyjnego, jak również w dacie 27 maja 1990 r. nie legitymowali się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Nie posiadają zatem żadnego interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.