I SA/Wa 197/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w G. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie pierwszym; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Parafii [...] w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu zażalenia P. w. [...] w G. z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. R. P. [...] w G. zwróciła się do Wojewody [...] o nieodpłatne przekazanie P. gruntów rolnych Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda [...] poinformował Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych o wszczęciu w dniu [...] listopada 2012 r. postępowania administracyjnego w sprawie nieodpłatnego przekazania na rzecz P. gruntów rolnych znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, w trybie art. 70a ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1169) i zwrócił się do Agencji o zajęcie stanowiska w sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. poinformowała, że aktualnie realizacja wniosku P. jest możliwa wyłącznie z drobnych nieruchomości rolnych, niezagospodarowanych, położonych na terenie powiatu k., stanowiących działki o areale nie przekraczającym powierzchni 3,5 ha. Agencja wskazała ponadto, iż postanowienie w niniejszej sprawie zostanie wydane po zajęciu przez P. stanowiska. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] zwrócił się do P. o informację czy jest zainteresowana propozycją Agencji Nieruchomości Rolnych wyrażoną w piśmie z [...] stycznia 2012 r. Wojewoda wskazał jednocześnie, iż zajęcie stanowiska przez P. pozwoli na dalsze ewentualne działania mające na celu wydanie decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych o informację czy pojawiła się możliwość przekazania na rzecz Parafii gruntów rolnych. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Agencja poinformowała organ, iż do dnia dzisiejszego nie nastąpiły żadne nowe okoliczności w zakresie dysponowania nieruchomościami rolnymi, które pozwoliłyby na złożenie Parafii propozycji gruntów w formie większego kompleksu, celem nieodpłatnego przekazania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...],Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Parafii o nieodpłatne przekazanie P. gruntów rolnych Skarbu Państwa. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, iż rozpatrzenie wniosku Parafii uzależnione jest od zagadnienia wstępnego - zajęcia stanowiska przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w O. Organ podniósł, iż pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w O. poinformował, iż w toku postępowania administracyjnego nie nastąpiły żadne okoliczności w zakresie dysponowania nieruchomościami rolnymi, które pozwoliłyby na złożenie P. propozycji gruntów w formie większego kompleksu, celem nieodpłatnego przekazania. Jednocześnie poinformował, iż w przypadku pojawienia się okoliczności pozwalających na wygospodarowanie większego kompleksu nieruchomości na rzecz P., powiadomi o tym strony postępowania. Wojewoda wskazał, iż po otrzymaniu stanowiska Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w O. podjęte zostaną dalsze działania mające na celu wydanie decyzji administracyjnej. Zażalenie na ww. postanowienie Wojewody złożyła P. wskazując, iż jest ono krzywdzące dla P. i Kościoła. Zażalenie zostało uzupełnione pismem P. z [...] lutego 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu zażalenia P., uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu ww. postanowienia Minister wskazał, iż zażalenie P. zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w nim podniesione. Organ odwoławczy podniósł, iż analiza przepisów kpa prowadzi do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 70a ustawy z 17 maja 1989 r. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych nie jest organem wymienionym w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra, możliwość załatwiania przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych przewiduje w art. 35 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 118, z późn. zm.). W ocenie natomiast organu, art. 70a ustawy z 17 maja 1989 r. nie przewiduje dla Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych kompetencji do podejmowania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych lub postanowień w rozumieniu kpa. Zatem, powołanie się przez Wojewodę w zaskarżonym postanowieniu na art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie ma uzasadnienia prawnego. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. [...] w G. zaskarżając je w części, to jest w zakresie w jakim organ II Instancji umorzył postępowanie organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu P. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 w zw. z art. 144 kpa - w zakresie w jakim organ II instancji w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania orzekł poza zakres proceduralny i umorzył postępowanie toczące się w sprawie (orzekając co do istoty sprawy), a ponadto, w zakresie w jakim organ II Instancji umorzył postępowanie w sprawie postanowieniem. Ponadto, P. zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie art. 107 § 3 kpa - w zakresie w jakim zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom wynikającym z dyspozycji ww. przepisu, w szczególności w zakresie braku uzasadnienia faktycznego i prawnego w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2014 r. w części tj. w zakresie umorzenia przedmiotowego postępowania w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Organ przywołał szczegółowo stan faktyczny sprawy i podniósł, że wbrew twierdzeniom skargi, umorzenie przez Ministra postępowania organu pierwszej instancji w całości dotyczy wyłącznie postępowania w zakresie zawieszenia postępowania przez organ I instancji. Tak więc, zgodnie z zaskarżonym postanowieniem Parafia powinna oczekiwać rozstrzygnięcia Wojewody [...] w drodze decyzji opartej na art. 70a ustawy z 17 maja 1989 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że w części dotyczącej umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości narusza ono prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, którym organ orzekł o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W ocenie Sądu, za prawidłowe uznać trzeba stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania toczącego się w trybie art. 70a ustawy z 17 maja 1989 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przewidziany bowiem w art. 70a ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. tryb uzyskania zgody Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa – w celu wydania pozytywnej decyzji przez Wojewodę – należy traktować jako zajęcie stanowiska przez inny organ (tzw. tryb współdziałania organów administracji publicznej) w rozumieniu art. 106 kpa, a nie jako rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niemniej jednak, jak trafnie podniosła skarżąca Parafia, zaskarżone postanowienie w części, w jakiej organ orzekł o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji, zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa. Z tego powodu konieczne stało się uchylenie ww. postanowienia w tej części, to jest w zakresie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia Parafii na postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego wskutek wniosku P. Zgodnie z art. 144 kpa, do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Zasada ta dotyczy również art. 138 kpa regulującego rodzaje rozstrzygnięć jakie może wydać w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję (odpowiednio postanowienie), którym: (i) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (postanowienie) albo (ii) uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję (postanowienie) - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo (iii) umarza postępowanie odwoławcze (zażaleniowe). Zauważyć trzeba, iż powołany przepis art. 138 § 1 kpa zawiera w swoim punkcie drugim dwie normy przewidujące wydanie dwóch rodzajów rozstrzygnięć: (i) rozstrzygnięcie o charakterze merytoryczno-reformacyjnym – organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy oraz (ii) rozstrzygnięcie o charakterze typowo kasacyjnym – organ uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) i umarza postępowanie pierwszej instancji w części lub całości. W ocenie Sądu, istota tego drugiego rozstrzygnięcia polega na tym, iż organ odwoławczy uchyla decyzję (odpowiednio postanowienie) i nie rozstrzyga sprawy pod względem merytorycznym. Sytuacja taka zachodzić będzie wówczas gdy postępowanie prowadzone przez organ I instancji było bezprzedmiotowe. Przykładowo, mowa tutaj o sytuacji, gdy decyzja (odpowiednio postanowienie) organu I instancji była wydana bez podstawy prawnej, gdy skierowano ją do osoby nie będącej stroną w sprawie lub wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości (por. B. Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11. Wydanie, Warszawa 2011, str. 516-517). W przypadku natomiast postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania, przyczyną wydania postanowienia kasacyjnego typowego może być, na przykład, wydanie postanowienia o podjęciu przez organ I instancji zawieszonego postępowania przed rozpoznaniem zażalenia na zawieszenie postępowania, czy też umorzenie postępowania głównego z uwagi na cofnięcie przez stronę wniosku wszczynającego to postępowanie. Przy czym, w piśmiennictwie podnosi się, iż zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że określone części przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" bądź "uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji", muszą być zastosowane w postępowaniu zażaleniowym z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, iż w niektórych sprawach nie będzie można ich stosować np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 639). Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji wydał rozstrzygnięcie nie wyłącznie kasatoryjne, ale również umorzeniowe rozstrzygając w ten sposób nie tylko co do braku przyczyn zawieszenia postępowania (w kwestii tzw. wpadkowej), ale również w kwestii zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania organu I instancji w całości – jednocześnie nie wskazując okoliczności, na podstawie których uznał, iż postępowanie to było bezprzedmiotowe. Podsumowując, wydając zaskarżone postanowienie w części dotyczącej umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości Minister Administracji i Cyfryzacji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Z tego powodu konieczne stało się uchylenie przedmiotowego postanowienia w zaskarżonej części, to jest w zakresie w jakim Minister Administracji i Cyfryzacji umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. W odniesieniu do załączonego do skargi wykazu kosztów wskazać trzeba, iż w myśl art. 205 § 2 ppsa, do niezbędnych kosztów postępowania w sytuacji, gdy strona była reprezentowana przez radcę prawnego zalicza się wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego pełnomocnika, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Mając powyższe na względzie, Sąd ustalił, iż na koszty przedmiotowego postępowania składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł (zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.