I SA/Wa 197/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Wydawniczej "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r. nr KOC/223/Go/21 w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] (dalej jako: skarżąca, strona) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ/kolegium) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], [...] i [...], ozn. hip. jako "[...]", stanowiącego obecnie część dz. ew. nr [...], [...], [...]., [...] i [...] z obrębu [...] – dalej: nieruchomość [..., grunt. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 1948 r. (wpłynęło [...] grudnia 1948 r.) złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww nieruchomości [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. Wiceprezydent [...] powołując się na art. 1 i 75 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) orzekł o przywróceniu terminu do złożenia ww. wniosku. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił skarżącej przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości [...]. Decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...] kolegium – po rozpatrzeniu wniesionego odwołania - uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z kolei decyzją z dnia [...] września 2005 r. kolegium – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r., nr [...] przywracającej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowanie wieczyste). Po ponownym rozpoznaniu wniosku, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił skarżącej przyznania prawa użytkowania wieczystego do opisanego na wstępie gruntu, wskazując, że wniosek został złożony po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. Nr 50, poz. 279 – dalej: dekret warszawski). Na wstępie uzasadnienia organ podał, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", została objęta przepisami dekretu [...], na mocy którego przeszła na własność Gminy [...], a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Kolejno, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy grunt przeszedł na własność Miasta [...]. Uzasadniając podstawę odmowy przyznania skarżącej użytkowania wieczystego do ww gruntu organ wskazał, że skoro objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło w dniu [...] listopada 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z 1947 r., to wniosek skarżącej o przyznanie prawa własności czasowej gruntu złożony (wraz z wnioskiem o przywrócenie) w dniu [...] grudnia 1948 r. należy uznać jako złożony po terminie o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Kolegium podkreśliło także, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. SKO stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r. nr [...] przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego w niniejszej sprawie. W konkluzji kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącej przyznania własności czasowej gruntu z uwagi na złożenie wniosku po terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła kolegium naruszenie: - przepisów postępowania (art. 7a kpa) mające istotny wpływ na ustalenie nieistnienia obowiązku ustanowienia użytkowania wieczystego czyli na wynik sprawy, - przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 156 par. 2 kpa poprzez nie uwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie dotyczącym rozpatrywanej sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in. to, że w dacie wydania decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji funkcjonowało już w obrocie prawnym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 z którego – jej zdaniem – wynika, że skarżącej przysługiwała przez ponad 55 lat ekspektatywa uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Ponadto, skarżąca zakwestionowała skuteczność objęcia w posiadanie przez gminę gruntu gdyż objęcie nastąpiło z naruszeniem prawa, a ogłoszenie o objęciu podpisane zostało prze osobę nieposiadającą pełnomocnictwa Prezydenta [...]. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a na zasadzie art. 135 ppsa wniosła o zastosowanie przez Sąd środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi łącznie ze skargą wniesioną na decyzję kolegium wydaną tego samego dnia nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z tym przepisem dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględniała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Jak słusznie wskazało kolegium, warunkiem koniecznym uwzględnienia przez gminę wniosku o przyznanie prawa własności czasowej było zrealizowanie obu przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, tj. wniosek powinien zostać zgłoszony przez wskazane w tym przepisie osoby z zachowaniem określonego w nim 6-miesięcznego terminu. Termin wynikający z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jest terminem prawa materialnego, tj. terminem prekluzyjnym. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała ww. terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Prawodawca określił sześciomiesięczny termin na zgłaszanie żądań, jednocześnie zaznaczył jak należy liczyć początek biegu terminu. Bieg terminu rozpoczyna objęcie w posiadanie gruntów przez gminę. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/99 (dostępna: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez Gminę [...] było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz. U. Nr 6 poz. 43). Według poglądu doktryny okoliczność ta ma fundamentalne znaczenie, dopiero bowiem od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę należy liczyć początek terminu do zgłoszenia wniosku, a zatem konieczne jest ustalenie, czy termin ten zaczął bieg i od kiedy (czyt.: M. Gdesz Rewindykacja gruntów warszawskich zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 26). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08, (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze [...] zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, następował z dniem wydania numeru powołanego organu urzędowego. Oznacza to, że przyznanie uprawnień przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, było możliwe tylko na wniosek uprawnionych osób, o ile wniosek ten został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia przez gminę miasto [...] danego gruntu w posiadanie. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, że objęcie przez gminę w posiadanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z dniem [...] listopada 1947 r., a więc w dacie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Zamierzonego skutku nie może odnieść kwestionowanie przez skarżącą prawidłowości objęcia ww. nieruchomości w posiadanie ze względu na podpisanie ww. ogłoszenia przez wiceprezydenta [...]. Zauważyć trzeba, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych umocowanie wiceprezydentów do podpisywania wspomnianych ogłoszeń nie zostało zakwestionowane (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2684/13). Wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy [...] Zarząd Miejski działa na zewnątrz tylko przez Prezydenta Miasta i upoważnionych przez niego wiceprezydentów. Zgodnie zaś z treścią art. 54 ust. 3 i 4 wskazanej ustawy korespondencje i wszelkie dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisuje Prezydent Miasta, który może upoważnić do podpisywania w swoim zastępstwie - ściśle określonych rodzajów pism i dokumentów urzędowych - wiceprezydentów oraz poszczególnych pracowników miejskich (.....). Prezydent Miasta wydaje Dziennik Zarządu [...], w którym zamieszcza się uchwały i postanowienia organów miejskich, wymagające ogłoszenia w myśl przepisów ustawy niniejszej, oraz inne ogłoszenia, według zasad, ustalonych przez Radę Miejską. Ze wskazanych przepisów wynika zatem, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Z przepisem tym korespondują inne zapisy omawianej ustawy o samorządzie gminy [...]. Według art. 45 ust.2 ustawy: "Prezydenta Miasta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępuje wiceprezydent przez niego wyznaczony. Przechodzą nań wszystkie prawa i obowiązki Prezydenta Miasta. Pozostali wiceprezydenci są pomocnikami Prezydenta Miasta i zastępują go w zakresie przez niego ustalonym". W aktach rozpoznawanej sprawy nie ma wprawdzie stosownych dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów i w związku z tym nie można stwierdzić, czy podpisujący przedmiotowe ogłoszenie wiceprezydent B. J. działał jako zastępca prezydenta we wszystkich sprawach, czy też jako jego pełnomocnik zastępujący prezydenta w określonym zakresie, to jednak generalnie wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego Z tego względu, braku możliwości odnalezienia przedmiotowych dokumentów po tak długim okresie czasu nie można identyfikować z sytuacją braku stosownego upoważnienia w dacie podpisywania przedmiotowego ogłoszenia (tak też NSA w m.in. w wyrokach z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1321/13 i z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1817/12; treść orzeczeń w CBOSA). Zatem, z uwagi na powyższe należy uznać że objęcie nieruchomości [...] było skuteczne i bezspornie nastąpiło w dniu [...] listopada 1947 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. Analizując kwestie terminowości złożonego wniosku dekretowego należy zaznaczyć, że z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca złożyła wniosek dekretowy w dniu [...] grudnia 1948 r. (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku), a zatem po terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Na powyższe nie ma wpływu, że termin do wniesienia wniosku dekretowego został decyzją Wiceprezydenta [...] z dnia z dnia [...] kwietnia 1950 r. przywrócony gdyż decyzją z dnia [...] września 2005 r. kolegium stwierdziło nieważność tej decyzji z 1950r. - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wzięcie tego pod uwagę przy wydawaniu zarówno decyzji organu I instancji ([...] grudnia 2020 r.) jak i zaskarżonej decyzji nie powoduje – wbrew stanowisku skarżącej – że doszło do nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, z którego skarżąca wywodzi, że od ponad 55 lat przysługiwała jej ekspektatywa uzyskania prawa użytkowania wieczystego i powinno to mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Przywoływany w skardze wyrok TK P 46/13 był wyrokiem zakresowym i finalnie nie wywarł skutku nawet w sprawie, w której tut. WSA skierował w tym zakresie pytanie do TK – co zostało potwierdzone w wyroku NSA I OSK 3519/15 z dnia 5 grudnia 2017 r. i wyroku WSA I SA/Wa 361/18. Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 3519/15 (co zostało także potwierdzone w wyroku z dnia 29 maja 2019 r. sygn. I OSK 3832/18) wynika, że stronie – adresatowi decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego - nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani strona nie posiadała maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie nastąpiło ex lege z chwilą złożenia wniosku". Biorąc zatem pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że skarżąca nie może skutecznie wywodzić, że w wyniku wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu, skarżąca nabyła w pełni ukształtowaną ekspektatywę prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2-4 dekretu warszawskiego. Wobec powyższego, z uwagi na złożenie przez skarżącą wniosku dekretowego w dniu [...] grudnia 1948 r., tj. po upływie terminu o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, czyni ten wniosek bezskutecznym. W tych okolicznościach organy zasadnie wydały decyzję o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu. W odniesieniu do zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 7a kpa należy wskazać, że skarżąca nie wykazała w dostatecznie na czym miałoby polegać napuszenie tego przepisu zwłaszcza, że treść tej normy odnosi się do postepowania, gdzie przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Trzeba zaznaczyć, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy była odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego, a ponadto nie ma żadnych wątpliwości co do treści przepisu stanowiącego podstawę decyzji. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa bowiem w przedmiotowej, kontrolowanej sprawie organy orzekające nie stosowały tego przepisu. Sąd nie dopatrzył się także z urzędu innych naruszeń proceduralnych, w tym w szczególności art. 7, art. 77 czy art. 80 kpa, zaskarżona decyzja została przy tym rzeczowo uzasadniona, co czyni zadość wymogom z art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.