I SA/Wa 1970/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą W. Oddział [...] w L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia Skarbu Państwa oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto L. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w L., przy ul. [...] i ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], uchyliła tę decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto L. mocy prawa, nieodpłatnie, własności oznaczonej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w posiadaniu "P.", w związku z czym, stosownie do art. 34 pkt 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) nieruchomość ta nie podlega komunalizacji. Odwołanie od decyzji Wojewody wniósł Prezydent Miasta L. żądając jej uchylenia w całości. Poinformował, że Rada Miejska w L. w dniu [...] lipca 2003 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisów art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) z przepisami art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zawiesiła postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny przedstawionego zagadnienia. Zawieszone postępowanie odwoławcze Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podjęła z urzędu postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zważyła, co następuje: W wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie K 30/03 Trybunał Konstytucyjny stwierdził w punkcie pierwszym sentencji: "Art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) jako niedotyczące mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 (...), nie są niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". Natomiast w punkcie drugim sentencji wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił: "Art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), w związku z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 (...), są zgodne z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.". W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił w szczególności, że wyrażone w kwestionowanym art. 5 ustawy nowelizującej postanowienie ustawodawcy o umorzeniu postępowań komunalizacyjnych niezakończonych prawomocną decyzją jest jedynie konsekwencją rozwiązania przyjętego w art. 1 pkt 19, który odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. W związku z powyższym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że dla rozstrzygnięcia sprawy do rozważenia pozostaje okoliczność, kiedy nieruchomości będące w dniu 27 maja 1990r. we władaniu P. podlegają, a kiedy nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tej kwestii Komisja wskazała, iż mając na względzie fakt, że organem założycielskim dawnego przedsiębiorstwa państwowego "P." nie był żaden z organów wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. określone mienie państwowe "należało" do P. "Należenie" mienia do P. wyłączałoby bowiem jego komunalizację. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) wyjaśnił, że termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku wymienionych gruntów. Zarząd zaś nieruchomością państwową, który dawniej mógł być sprawowany również przez przedsiębiorstwo państwowe, powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania albo z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez to przedsiębiorstwo. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 1998 r. I SA 1768/96 (Lex nr 44632) wyjaśniając, że prawo zarządu jest w zasadzie prawem niezbywalnym i nie było możliwe ustanowienie go w inny sposób, jak tylko w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu o przekazaniu zarządu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi albo umowy nabycia nieruchomości zawartej przez te jednostki. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosła "P." Spółka Akcyjna Oddział [...] w L. podnosząc zarzut naruszenia art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umorzenie postępowania komunalizacyjnego może nastąpić tylko w przypadku komunalizacji na wniosek, a także art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym i art. 175 Konstytucji RP przez przyjęcie za wiążącą interpretację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca uważa za błędne powołanie się przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w uzasadnieniu decyzji wyłącznie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2005 r. Powoływany wyrok odnosi się do art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r., natomiast podstawą umorzenia postępowania komunalizacyjnego przez Wojewodę [...] był art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepis ten stanowi, że znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. grunty, co do których P. nie legitymowały się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Powołany przepis ten nie rozróżnia, czy chodzi o komunalizację z mocy prawa, czy na wniosek, a zatem odnosi się do obu przypadków. Skarżąca podniosła także, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej moc powszechnie obowiązującą mają tylko orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie wynika możliwość dokonywania interpretacji przepisów ustawowych i ich wzajemnych relacji. Zatem, zdaniem skarżącej, pozbawione podstaw prawnych jest uchylenie, jedynie w oparciu o interpretację wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny, decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie komunalizacyjne w sytuacji obowiązywania art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i wskazała, że nieporozumieniem jest twierdzenie, jakoby wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. K 30/03 nie dotyczył art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Wyrok ten odnosi się bowiem do art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej powołaną ustawę, zgodnie z którym po art. 34 dodano art. 34a. Za nieporozumienie należy też, zdaniem KKU, uznać polemikę z Trybunałem Konstytucyjnym w kwestii prawa tego organu do interpretacji przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego skarga jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. jest decyzją kasatoryjną opartą na przepisie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu niniejszej sprawie jest ocena, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że sprawa komunalizacji wymaga ponownego rozpatrzenia w całości i czy nie przekroczył granicy, jakie organowi odwoławczemu wyznacza przepis art. 138 § 2 kpa. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie – jak trafnie podkreślił organ odwoławczy - ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2005 r. w przedmiocie konstytucyjności przepisów art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "ustawą nowelizującą". Wyrok ten zapadł w sprawie wszczętej wnioskiem Rady Miejskiej w L. złożonym w związku z toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniem w przedmiocie komunalizacji nieruchomości położonej w L., przy ul. [...] i ul.[...]. Nie ma więc jakichkolwiek wątpliwości, że omawiany wyrok odnosi się bezpośrednio i w całości do niniejszej sprawy. Istota zaś niniejszej sprawy znajduje wyjaśnienie w punkcie pierwszym sentencji wyroku, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powołane we wniosku przepisy art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. – jako niedotyczące mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - nie są niezgodne ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP. Oznacza to, że art. 34a wprowadzony przepisem art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej, a także art. 5 tej ustawy, nie dotyczą komunalizacji następującej z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Wyjaśnia to dodatkowo drugi punkt sentencji wyroku, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy nowelizującej, w związku z art. 5 ust. 3 i 4 komunalizacyjnej, są zgodne z Konstytucją. Podsumowując rozważane zagadnienie, w uzasadnieniu omawianego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał wprost, że umorzenie postępowań komunalizacyjnych, o którym mowa w art. 5 ustawy nowelizującej, jest jedynie konsekwencją rozwiązania przyjętego w art. 1 pkt 19, który odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. W świetle powyższego za nieuzasadnione należało uznać umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości położonej w L., przy ul. [...] i ul.[...]. Zasadnie więc Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. i przekazała sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W granicach dopuszczonych dyspozycją art. 138 § 2 kpa pozostają też wytyczne organu odwoławczego odnoszące się do stosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. wynika prawdopodobnie z niezrozumienia przez stronę skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2005 r.; nie jest jednak rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyjaśnianie jego treści, jak również ocena, czy z ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika możliwość dokonywania przez Trybunał Konstytucyjny interpretacji przepisów ustawowych i ich wzajemnych relacji. To samo dotyczy zarzutu naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 175 Konstytucji RP. Z przedstawionych przyczyn - uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.