I SA/Wa 1971/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu 23 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. N. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]orzekł o uchyleniu postanowienia Wojewody M. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w części wzywającej Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do podjęcia stosownych działań w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego poprzez przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłym J. M. (s. J. i H.) i w tym zakresie orzekł o wezwaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz M. W., Z. G., C. N. i E. M. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po J. M., bądź do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłym. W pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej zawieszenia postępowania administracyjnego, utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Postanowienie Ministra wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Wojewoda M. postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. o stwierdzenie, w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Skarb Panstwa, prawa własności nieruchomości, położonej w S., jedn. ewid. G., składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...]do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłym J. M.(pkt 1) oraz zobowiązał wnioskodawcę - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. do przeprowadzenia postępowania spadkowego po ww. zmarłym (pkt 2). Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł na nie zażalenie, w wyniku rozpoznania którego Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. uchylił zakwestionowane postanowienie w zakresie jego pkt. 2. i w tej części orzekł o wezwaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz M. W. , Z. G. , C. N. i E. M. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po J. M. , bądź do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłym. W pozostałej części, objętej pkt. 1., utrzymał postanowienie Wojewody M. w mocy. Uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia prowadzonego przed Wojewodą postępowania. Zajęta drogą nieruchomość, której stan prawny podlegać miał regulacji w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. stanowiła bowiem współwłasność C. N. , Z. G. , E. M. , M. W. oraz J. M. , który zmarł [...] marca 2017 r. Zatem jego spadkobiercy są obecnie właścicielami nieruchomości. Skoro zaś z akt nie wynika, aby po zmarłym zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, to ustalenie kręgu jego spadkobierców w warunkach badanej sprawy stanowi zagadnieniem wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozstrzygnięcie którego nie należy do właściwości organów administracji publicznej. Organ ma natomiast obowiązek umożliwienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania. Minister stwierdził również, że wprawdzie Wojewoda prawidłowo wezwał, stosownie do art. 100 § 1 pkt 4 k.p.a., stronę niniejszego postępowania administracyjnego, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym, gdyż jako reprezentant Skarbu Państwa, na rzecz którego nastąpić ma nabycie własności przedmiotowej nieruchomości, posiada on interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania oraz jego zakończeniu. Niemniej wezwanie to było niepełne. Zasadnym było bowiem również wezwanie w ww. trybie do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku rodzeństwa zmarłego (który był kawalerem). Stąd w tym zakresie dokonał korekty postanowienia Wojewody. Za niezasadny uznawał jednocześnie zarzut zażalenia odnoszący się do niezastosowania przez Wojewodę art. 30 § 5 k.p.a. Wskazywał mianowicie, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że obowiązkiem organu wojewódzkiego jest ustalenie komu dokładnie przysługiwał tytuł własności przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., aby w ten sposób wykluczyć, iż nieruchomość nie była w ww. dacie własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. N. . W motywach skargi wyraziła niepokój związany z bezprawnym odbieraniem jej przez Skarb Państwa bez odszkodowania ojcowizny, tj. działek nr [...],[...] i [...]. Podnosiła przy tym argument, że jeśli Państwo chce ją wywłaszczyć winno zapłacić uczciwą cenę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przejęcia z mocy prawa nieruchomości (oznaczonych jako działka nr [...]i [...]), które wedle ustaleń organów miały być zajęte w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną – krajową nr [...]. Jest to rozstrzygnięcie formalne, prowadzące do wstrzymania rozpoznawania tej sprawy co do jej istoty. W konsekwencji czego nie rozstrzyga się w nim ani o tym czy do wywłaszczenia w ogóle doszło, a ani o tym czy w związku z nim przysługuje byłym właścicielom odszkodowanie. Stąd bez związku z zaskarżonym aktem pozostają zasadnicze zarzuty skargi, które koncentrują się na ww. aspektach. Nie mogą one zatem także determinować oceny jego legalności. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszając na tej podstawie postępowanie organ zobligowany jest, w myśl art. 100 § 1 k.p.a., do równoczesnego wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" o którym mowa w cytowanym przepisie, zwanego także "zagadnieniem prejudycjalnym", należy z kolei rozumieć zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Jednocześnie stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Takim zagadnieniem jest ustalenie we właściwej procedurze następców prawnych osób, które w postępowaniu administracyjnym miałby (gdyby żyły) przymiot strony. Jak trafnie bowiem wskazywał Minister, podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron byłoby wszak dotknięte istotną wadą, a przez to wydana w nim decyzja mogłaby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O tym natomiast kto ma w danym postępowaniu przymiot strony przesądza art. 28 k.p.a., stanowiąc iż jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowań mających doprowadzić do odjęcia własności nieruchomości, względnie potwierdzających przejście ich własności z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa (bądź jednostki samorządu terytorialnego) – a takim jest postępowanie o uregulowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanu prawnego gruntów zajętych pod drogę publiczną - interes prawny kreujący przymiot strony mają w sposób oczywisty wszyscy właściciele (współwłaściciele) tych nieruchomości, a gdy ci nie żyją ich spadkobiercy. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że położona w obrębie S., jednostce ewidencyjnej G., nieruchomość ozn. jako działki nr [...] i [...] (poch. z d. działki nr [...] ), zajęta pod fragment drogi krajowej nr [...], stanowi przedmiot współwłasności C. N. , Z. G. , E. M. , M. W. (poprzednio G.) oraz zmarłego [...] marca 2017 r. J. M. . Niesporne jest również, że spadkobiercy zmarłego dotychczas nie zostali ustaleni. Okoliczności te nie budzą także wątpliwości sądu i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Ustalenie kręgu spadkobierców wymaga z kolei przedłożenia do akt stosownego dokumentu, którym na gruncie obowiązującego porządku prawnego jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 k.c.), czego dotychczas nie uczyniono. Powyższe przesądza zatem o zaistnieniu w sprawie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania opisanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., związanej z wyłonionym w jego toku zagadnieniem prejudycjalnym, a także zobowiązaniem stron do podjęcia kroków prawnych prowadzących do jego rozstrzygnięcia we właściwej procedurze. Tym bardziej, że tych nie mógł za nie zrealizować organ administracji publicznej, gdyż postępowanie o nabycie spadku jest wszczynane przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § 1 k.p.c.). Prawidłowo zatem Wojewoda M. powołując sią na ów przepis zawiesił zawisłe przed nim postępowanie, z tym że z niejasnych przyczyn, wbrew dyspozycji normy prawnej z art. 100 § 1 k.p.a., zobowiązał wyłącznie jedną ze stron (tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) do przeprowadzenia w terminie 3 miesięcy postępowania spadkowego po ww. współwłaścicielu nieruchomości. Z tego względu zasadnie Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał postanowienie Wojewody w mocy w części dotyczącej samego zawieszenia postępowania, a w części dotyczącej kręgu podmiotów zobowiązanych do zainicjowania postępowania spadkowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekł o zobowiązaniu do przeprowadzenia tego postepowania poza Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad także potencjalnych spadkobierców zmarłego, stanowiących jego rodzeństwo, tj. C. N., Z. G., E. M. i M. W., będących równocześnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem ujęte w postanowieniu wpadkowym rozstrzygnięcie o charakterze formalnym znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a skarżąca w odniesieniu do treści tego postanowienia nie formułuje wprost żadnych zarzutów, to jej skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 wskazanej ustawy.