I SA/Wa 1972/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na orzeczenie [...] Komisji Regulacyjnej z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie [...] Komisji Regulacyjnej z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], wydane w przedmiocie nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości. Skarżący uzasadnił, że orzeczenia powołanej Komisji stanowią przejaw szeroko rozumianej działalności administracyjnej i podlegają kontroli sądów administracyjnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2013 r., sygn.. akt K 25/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15). Skarżący stwierdził, że zaskarżone orzeczenie jest to akt z zakresu administracji publicznej, lecz inny niż określony w art. 3 § 1 pkt 1-3 ppsa. Jego zaskarżenie jest zatem uwarunkowane uprzednim wezwaniem Komisji do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym w art. 52 § 4 ppsa, który to przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 9325), znajduje zastosowanie w odniesieniu do aktów wydanych przed tą datą. W zbliżonym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15. Prokuratura wezwała [...] Komisję Regulacyjną w dniu 12 lutego 2018 r. do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na wniesioną skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie, gdyż nie może zostać uznana za stronę niniejszego postępowania. Funkcjonuje ona bowiem poprzez zespoły orzekające. Zespół dotyczący [...] - objętego zaskarżonym orzeczeniem - który zakończył działanie. Dodała, że orzeczenia tego organu, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie są decyzjami administracyjnymi, ani innymi aktami z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że skarga dotyczy orzeczenia z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], więc wydanego ponad dziesięć lat przed datą wniesienia skargi. Na wstępie wskazać należy, iż w art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r. wprowadzona została ogólna zasada, zgodnie z którą do postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej zastosowanie znajdują przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdą przepisy P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Przy czym ustawodawca przewidział jeden wyjątek od powyższej zasady. Wynika on z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z jego brzmieniem, przepisy art. 52 i 53 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy. A contrario zatem, do aktów i czynności podjętych przed 1 czerwca 2017 r., nawet jeżeli postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane jest po tej dacie, stosuje się art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Z powołanych przepisów wynikało, że termin do wniesienia skargi na decyzję administracyjną wynosi 30 dni od daty jej doręczenia stronie, zaś w przypadku prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka, termin ten wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej a w pozostałych przypadkach – sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Prokurator wnosząc skargę w niniejszej sprawie, to jest w sprawie orzeczenia wydanego ponad dziesięć lat temu, wskazał, że zaskarżone orzeczenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, lecz nie jest to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3. W tym miejscu wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 marca 2013 r., sygn. akt. K 25/10 orzekł, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, z 1998 r. Nr 59, poz. 375 i Nr 106, poz. 668, z 2004 r. Nr 68, poz. 623 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 673), rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z: a) art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego opublikowany został w dniu 11 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 432). Z uwagi jednak na to, że w niniejszej sprawie postępowanie dotyczy majątku [...] w RP, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.), to mimo, iż Trybunał Konstytucyjny orzekał o innym akcie normatywnym, to analiza dokonana w powołanym orzeczeniu przez Trybunał zachowuje aktualność w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny nie przesądził, czy orzeczenia wydane przez Komisję stanowią decyzję, czy też rozstrzygnięcie o cechach aktu administracyjnego sensu largo (pkt 3.4.8 uzasadnienia). Uznał jednak, że sformułowanie "Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie" oznacza, że postępowanie jest jednoinstancyjne, co nie wyłącza wniesienia wniosku o wznowienie czy stwierdzenie nieważności orzeczenia (pkt 3.4.11 uzasadnienia). Sąd konstytucyjny wywiódł, że ustawodawca w art. 33 ust. 5 nie wykluczył dopuszczalności sądowej kontroli zgodności z prawem wydanego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 3.4.12 uzasadnienia). Stanowisko to powtórzone zostało we wnioskach (pkt 3.5 uzasadnienia). Tutejszy sąd w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2479/14 wskazał, że orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną. W zakresie trybu wnoszenia skargi uznał, że przed jej wniesieniem należy wezwać do usunięcia naruszenia prawa w trybie 52 § 4 P.p.s.a., a skuteczne wezwanie nie jest ograniczone żadnym terminem. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2099/15 oddalił skargi kasacyjne i uznał, że sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż orzeczenie Komisji jest decyzją. Odmiennie jednak niż sąd pierwszej instancji uznał, że termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od doręczenia decyzji, a skarga winna być wniesiona za pośrednictwem organu, który ją wydał. Sąd kasacyjny uznał, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 52 § 4 P.p.s.a, bowiem przepis ten nie dotyczy decyzji administracyjnych. W związku z regulacją zawartą w art. 38d ust. 9 powołanej ustawy z 1989 r. spostrzeżenia powyższe mimo, że odnoszą się do innej ustawy, jak wskazano uprzednio, zachowują swoją aktualność także w niniejszej sprawie. Oba powołane akty prawne (tj. akt rozpatrywany przez Trybunał i ustawa stanowiąca podstawę zaskarżonego obecnie rozstrzygnięcia) zostały wydane, w celu uregulowania spraw związanych z przejętym majątkiem organizacji religijnych i zawierają analogiczne rozwiązania prawne. Stanowisko prokuratora zawarte w skardze w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi, zgodnie z którym w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwe jest wniesienie skargi na orzeczenie Komisji po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oznacza w praktyce, że zaskarżenie orzeczenia Komisji nie jest ograniczone żadnym terminem. Pogląd ten jest nieprawidłowy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko zawarte zarówno w wyroku WSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., jak i w wyroku NSA z 28 kwietnia 2018 r., zgodnie z którym orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną. Z brzmienia ustawy z 17 maja 1989 r. wynika, że Komisja upoważniona została przez ustawodawcę do rozstrzygnięcia w sposób władczy, w imieniu Państwa, określonego rodzaju spraw, poprzez orzeczenie w zakresie zwrotu określonej nieruchomości, przyznania nieruchomości zamiennej lub wypłaty odszkodowania. Oznacza to, że Komisja, wydając orzeczenie, dokonywała konkretyzacji normy prawnej, dokonując w sposób władczy i jednostronny ustalenia sytuacji prawnej adresata swojego orzeczenia. Zatem wniesienie skargi na orzeczenie Komisji winno nastąpić w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie postępowania, a w przypadku prokuratora w terminie 6 miesięcy, licząc od dnia doręczenia orzeczenia stronie. W realiach niniejszej sprawy okolicznością niesporną jest przekroczenie powyższego terminu przez Prokuratora. Za powyższym stanowiskiem przemawia też to, iż zaskarżone orzeczenie Komisji dotyczy przeniesienia prawa własności nieruchomości i stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Z tego też powodu przyjąć należy, iż ustawodawca ograniczył 30 dniowym terminem możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne. Z uwagi na konieczność zagwarantowania możliwości kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych na skutek skargi oskarżyciela publicznego, termin ten wydłużony został dla niego do sześciu miesięcy. Jednocześnie ustawodawca przewidział, dla przypadków, w których z przyczyn niezawinionych przez stronę skarga nie została wniesiona w terminie, możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek taki nie został w niniejszej sprawie złożony. Z uwagi na powyższe, uznając że skarga Prokuratora wniesiona została po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 P.p.s.a., Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., odrzucił skargę.