I SA/Wa 1973/23

3Sygn. akt I SA/Wa 1973/23 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. M. i D. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr DN.gn.625.214.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r., DN.ge.625.214.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z 4 listopada 2021 r., znak WIN-III.7511.1.7.2021.IP, o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 11,14 ha, położonego w [...], stanowiącego własność M. N. (w ramach tzw. akcji Wisła). Powodem odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie, że Skarżące E. M. i D.K. , nie mają interesu prawnego we wszczęciu niniejszego postępowania. Skarżące wniosły zażalenie. Minister ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że mimo wezwania Skarżących do wykazania interesu prawnego do wszczęcia postępowania administracyjnego, obie Skarżące, mimo, że twierdziły, że są spadkobierczyniami ustawowymi dawnej właścicielki, nie wykazały tego żadnym dokumentem tj. ani postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po niej ani aktem poświadczenia dziedziczenia. Organ wskazał, że nie zawiesił postępowania w sprawie do czasu wystąpienia Skarżących do sądu o wydanie postanowienia spadkowego, gdyż instytucja zawieszenia postępowania znajduje zastosowanie do postępowań w toku, a więc takich które są skutecznie wszczęte. Prawo do złożenia takiego wniosku przysługuje osobom posiadającym interes prawny w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem Skarżące takiego interesu prawnego nie wykazały. Wskazano również na brak decyzji wywłaszczeniowej, co uniemożliwia stwierdzenie czy rzeczywiście gospodarstw zostało przejęte od ich babci. Nie ma przy tym możliwości aby to organ ustalał, która konkretnie decyzja jest przedmiotem żądania. Obowiązek ten spoczywa na wnioskującym. Zresztą Minister podjął próbę odszukania decyzji występując do licznych, wskazanych w postanowieniu, organów. Nie została ona odnaleziona. Oznacza to, że nie wiadomo jaka decyzja jest przedmiotem żądania i czy Skarżące posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły Skarżące. Zarzuciły naruszenie: 1. art. 61 a kpa w zw. z art. 158 § 3 nadanym art. 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r o zmianie ustawy kpa, w zw. z art. 4171§ 2 zd. 1 kc i art. 77 Konstytucji R.P. poprzez wadliwą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, które to postępowanie jest niezbędne dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa, przez co wskazana wyżej zmiana kpa zamyka drogę sądową do dochodzenia naruszonego prawa własności i związanego z tym wynagrodzenia za szkodę poniesioną na skutek niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej; 2. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, nierozpatrzeniu go w całości i nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego; 3. art. 10 § 1 w zw. z art. 84 § 2 kpa poprzez nieodroczenie wydania decyzji z powodów wskazanych przez stronę, bez co organ uniemożliwił stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym naruszenie art. 8 kpa poprzez odmowę Skarżącym przymiotu strony w sytuacji w której swój interes prawny wykazywały; 4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] w sytuacji gdy prawidłowe było jego uchylenie. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 sierpnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z 4 listopada 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia przez Ministra był art. 61 a § 1 kpa. Rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61 a kpa ma charakter formalny i oznacza, że organ po wstępnej analizie dochodzi do wniosku, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia lub brak wniosku uprawnionego podmiotu. Organ na tym etapie postępowania nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych (podanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną) lub przedmiotowych tj. wtedy gdy z "innych uzasadnionych przyczyn" postępowanie nie może być wszczęte. Skarżące swój interes prawny wywodzą z faktu bycia spadkobiercą po swej babci M. N. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten musi być aktualny i wynikać z przepisów prawa materialnego. W postępowaniu nieważnościowym z reguły udział biorą te same osoby (lub ich następcy prawni), które brały udział w postępowaniu zwykłym lub ich spadkobiercy. Podmiot trzeci, który chce zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego, winien wykazać, że legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Co równie istotne, nie jest wystarczające powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ani też twierdzenie, że jest się spadkobiercą osoby wywłaszczonej ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych do nieruchomości i późniejsze wywłaszczenia a od strony podmiotowej, dokumentu z którego będzie wynikać następstwo prawne po byłym właścicielu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 10 lutego 2017 r., I OSK 2099/16, wyraził pogląd, iż "brak przedłożenia powyższego dokumentu (...) uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji (tam: komunalizacyjnej). W konsekwencji już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można w takiej sytuacji stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji albo o wznowienie postępowania zakończonego tego rodzaju decyzją nie posiada legitymacji procesowej. Jak wynika z ustaleń Ministra, Skarżące mimo wezwania organu, nie przedłożyły nie tylko dokumentu z którego wynikałby tytuł prawny ich babci do nieruchomości ale i orzeczenia wywłaszczonego a po drugie nie wykazały następstwa prawnego po niej. Zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy dokonał wstępnej oceny wniosku i uznał, że Skarżące nie sprecyzowały żądania ani nie wykazały aby w konsekwencji przysługiwał im przymiot strony. Sąd jest zdania, że na wstępnym etapie postępowania to strona ma obowiązek sprecyzowania żądania. Zgodnie z art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach ogólnych. W realiach tej sprawy skoro Skarżące twierdzą, że wywłaszczenie dotyczyło ich babki powinny tę okoliczność wykazać stosownym dokumentem urzędowym. Jak trafnie wskazuje organ dowodem na tę okoliczność jest postanowienie o stwierdzeniu praw do spadku – art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego. Samo twierdzenie o statusie spadkodawcy to za mało aby wykazać następstwo prawne po danej osobie. Kolejnym elementem żądania jest co najmniej wskazanie decyzji co do której żądają stwierdzenia nieważności. W tym wypadku również Skarżące nie sprecyzowały należycie żądania a organ, mimo poszukiwań nie odnalazł hipotetycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia. Nawiasem mówiąc Skarżące nawet nie wykazały aby ich babcia była właścicielem nieruchomości wywłaszczonej. Podkreślić należy, że to strona decyduje jakiego rodzaju postępowania chce prowadzić. Organ nie może jej przy tym zastąpić. W aktach a przede wszystkim wniosku nieważnościowym poza informacją, że nieruchomość miała stanowić własność M. N. ur. w 1913 r. i że nieruchomość położona była w miejscowości [...] i miała pow. ok 3 ha, oraz że grunty zostały przejęte na mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Skarżące nie przestawiły żadnych dokumentów aby choćby uprawdopodobnić okoliczności istotne w sprawie. Trudno w takiej sytuacji wymagać od organu aby poszukiwał dowodów przede wszystkim na okoliczność legitymacji skargowej czy tytułu własności. Zgodnie z art. 510 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (t.j. Dz.U.2023.1550), zainteresowanym w sprawie w postępowaniu nieprocesowym (a takim jest postępowanie o stwierdzeniu nabycia praw do spadku), jest każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania. Tym samym wyłącznie spadkobiercy osoby zmarłej są uprawnieni do wszczęcia postępowania o stwierdzenie praw do spadku. Inne osoby, tylko wtedy gdy wykażą, że sprawa dotyczy ich praw. Z pewnością takim podmiotem nie jest organ. Co prawda nie ma racji organ wywodząc, że można zawiesić wyłącznie toczące się postępowanie. Jak wynika z art. 61 § 3 kpa za datę wszczęcia postępowania uważa się datę doręczenia żądania stronie, co oznacza, że samo wniesienie podania, nawet zawierającego braki formalne, wszczyna postępowania. Taka jest zasada. Wyjątek określa art. 61 a kpa tj. sytuacja w której żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W takiej organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku. Ponieważ wykazanie interesu prawnego jest elementem najistotniejszym przy ocenie czy postępowanie zostało skutecznie wszczęte, na tym etapie postępowania nie było możliwości zawieszenia postępowania w celu wykazania czy stronie przysługuje interes prawny w żądaniu. Prawidłowo zatem organ odmówił zawieszenia postępowania. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 kpa. Strony były wzywane do wykazania interesu prawnego w żądaniu a zatem były informowane o okolicznościach podlegających udowodnieniu. Odmowa uznania, że strona posiada interes prawny to podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia skutkująca odmową wszczęcia postępowania a nie kwestia procesowa. Art. 84 § 2 kpa powołany w skardze dotyczy wyłączenia biegłego w toku postępowania administracyjnego i nie miał zastosowania w tej sprawie. To nie organ zamknął Skarżącym drogę do dochodzenia swych praw ale same, nie wykazując że są spadkobierczyniami swej babci, spowodowały skutek w postaci odmowy wszczęcia postępowania. Organ do którego skierowano wniosek dokonywał wyłącznie czynności mających na celu ustalenie czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego a więc wyłącznie czynności o charakterze formalnym. W tym aspekcie organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Konkludując, w ocenie Sądu organ w sposób wystarczający poczynił ustalenia w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Ustalenia tego rodzaju były oczywiste i nie wymagały złożonych ustaleń faktycznych, co obligowało organ do zastosowania art. 61 a § 1 kpa. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.