I SA/Wa 1974/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] i odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, posiadającej urządzoną w Sądzie [...] księgę wieczystą Nr [...]. Decyzja Wojewody została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania przekształceniowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt 29/13, sprostowanym postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., stwierdził niekonstytucyjność dokonanej z dniem 9 października 2011 r. zmiany art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) – zwanej dalej "ustawą", która zlikwidowała dotychczasowe kryterium przedmiotowe i podmiotowe i rozszerzyła zakres przekształcenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S. A. wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez rozpatrzenie wniosku o przekształcenie i rozłożenie opłaty przekształceniowej na [...] lat. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 2 Konstytucji RP. oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1 kpa. W ocenie strony z dniem złożenia kompletnego wniosku powstała po stronie użytkownika wieczystego [...] S.A. tzw. ekspektatywa maksymalnie ukształtowana - spełnione zostały wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej nieruchomości [...]. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., która prawo użytkowania wieczystego nabyła od [...] Sp. z o.o. aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2011 r. Wyrokiem z 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał połączone wnioski [...] o zbadanie zgodności art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z treści wyroku sygn. akt K 29/13, sprostowanego postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. wynika, że od dnia 17 marca 2015 r. (data publikacji wyroku TK w Dzienniku Urzędowym) o przekształcenie mogą się ubiegać jedynie osoby, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi oraz posiadały uprawnienie do przekształcenia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110) –zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Wskutek powołanego wyroku od dnia 17 marca 2015 r. przywrócony został stan prawny, który obowiązywał przed 9 października 2011 r., zgodnie z którym przekształceniu mogą podlegać tylko: 1) nieruchomości rolne, przeznaczone i wykorzystywane na cele mieszkaniowe oraz garaże oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych, 2) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, 3) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. W dniu 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o., a zatem osoby prawnej nieuprawnionej do przekształcenia. Organ odwoławczy podniósł, że spełnienie przesłanek warunkujących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją jest bez znaczenia, ponieważ decyzja przekształceniowa ma charakter konstytutywny co oznacza, że musi być zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania tej decyzji. Wobec czego skutecznie wnioskować o przekształcenie może tylko użytkownik wieczysty, który jest uprawniony do przekształcenia i w dacie wnioskowania i w dacie orzekania. W kwestii ochrony ekspektatywy praw majątkowych w wyroku z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt P 31/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że "Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego." Natomiast w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 (OTK 1999/5/100) Trybunał wskazał, iż zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa to obowiązkiem organu jest również odmowa zastosowania w konkretnej sprawie przepisu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność konkretnego przepisu jest swoistym usunięciem z systemu prawnego przepisu wadliwego. Zatem istnieją sytuacje w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe. W związku z powyższym w obowiązującym stanie prawnym o przekształcenie mogą się ubiegać jedynie osoby, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi oraz posiadały uprawnienie do przekształcenia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Natomiast z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, że w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ustawy i żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie przysługuje [...] S.A. Poprzednik prawny skarżącej spółki będący użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 r. tej nieruchomości nie był również uprawniony do przekształcenia. Przy czym brak spełnienia warunków (przesłanek) przekształcenia skutkuje obowiązkiem odmownego rozpatrzenia wniosku, a nie umorzenia postępowania, jak błędnie orzekł w tej sprawie organ I instancji. Zgodnie bowiem z obowiązującym porządkiem prawnym organ administracji publicznej umarza postępowanie tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 kpa, a w szczególności gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...]. Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, jak również art. 6, 7, 8,77 § 1 kpa. Wskazała, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony dnia [...] marca 2015 r., a więc przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. W stanie prawnym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przekształcenie takie dokonane na rzecz osoby prawnej - po spełnieniu przesłanek wskazanych w ustawie - było obligatoryjne bez żadnych dodatkowych zastrzeżeń. Tym samym z dniem złożenia kompletnego wniosku powstała po stronie [...] S.A. tzw. ekspektatywa maksymalnie ukształtowana, która zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych jest chroniona. Przy czym, aby ochrona ta była możliwa, podmiot domagający się ochrony ekspektatywy winien spełnić wszystkie ustawowe przesłanki nabycia danego prawa. Jednocześnie stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 11/04 ochrona praw nabytych nie dotyczy tylko praw majątkowych, ale różnego rodzaju praw podmiotowych, także takich, które nie mają podstawy konstytucyjnej. Jest ona ściśle związana z zasadami bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa i prawa, a więc wynika z zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zatem wniosek [...] S.A. winien zostać przez organ II instancji uwzględniony (jak również przez organ I instancji). W dniu złożenia wniosku Spółka ta nabyła bowiem ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną, która podlega ochronie, gdyż [...] S.A. spełniła wszelkie przesłanki, od których uzależnione było obligatoryjne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tym samym słusznie nabyte przez wskazaną Spółkę prawa pozostają pod ochroną, a zatem wniosek [...] S.A. jest uzasadniony. Wobec powyższego skarżąca podniosła, że organ nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także ograniczył się do zacytowania fragmentów orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W żaden sposób nie dokonał także jakichkolwiek rozważań dotyczących kwestii zaistnienia w niniejszej sprawie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych, które miałyby podlegać ochronie. Nie wskazał też na ewentualną niesłuszność lub niegodziwość nabycia tych praw, która zdaniem [...] S.A w oczywisty sposób nie wystąpiła. Powołując orzecznictwo sądowe skarżąca wskazała, że po spełnieniu ustawowych kryteriów i po prawidłowym wniesieniu wniosku o przekształcenie powstała ekspektatywa nabycia prawa własności nieruchomości. Zatem po złożeniu wniosku o przekształcenie ostatnim etapem zmierzającym do nabycia przez użytkownika wieczystego własności nieruchomości było wydanie konstytutywnej decyzji przez właściwy organ administracji. Decyzja nie miała charakteru uznaniowego, tzn. organ administracji mógł wydać jedynie decyzję o przekształceniu prawa do nieruchomości i nie mógł w sprawie wydać decyzji odmownej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego osoby, które złożyły wnioski na podstawie ustawy przekształceniowej z 1997 r. mogły żywić usprawiedliwione i racjonalne oczekiwanie załatwienia ich sprawy majątkowej na zasadach określonych w tej ustawie. Wnioski mogły być składane do 31 grudnia 2002 r., zaś nowa ustawa weszła w życie 13 października 2005 r. i był to czas wystarczający, by w typowej sytuacji została wydana ostateczna decyzja administracyjna w toku procedury administracyjnej. Wobec tego oczekiwanie wnioskodawców było usprawiedliwione i racjonalne także w chwili wejścia w życie ustawy, ponieważ nie nastąpiła wówczas taka zmiana warunków społecznych lub gospodarczych, która wymagałaby zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znosiłyby lub ograniczały dotychczas przyznane uprawnienia lub ekspektatywy. Reasumując skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz [...] S.A. kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał własne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Istota sporu jaki pojawił się między Wojewodą [...], a [...] S.A. z siedzibą w [...] dotyczy tego, czy skarżąca Spółka, która nabyła w dniu [...] lipca 2011 r. (chwila wpływu wniosku o wpis prawa do Kw nr [...]) prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości miejskiej, oznaczonej jako działka nr [...], zabudowanej [...] (treść umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2011 r., Rep. A Nr [...]), a która następnie w dniu [..] marca 2015 r. złożyła wniosek o przekształcenie nabytego prawa w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy, po wejściu w życie w dniu 17 marca 2015 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, sprostowanego postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 nadal zachowała swe prawo do uwłaszczenia na tle stanu prawnego jaki w dacie złożenia wniosku o przekształcenie wynikał ze zmiany art. 1 ustawy nadanej ustawą zmieniającą, która weszła w życie w dniu 9 października 2011 r. Poza sporem jest to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku o przekształcenie ([...] marca 2015 r.) osoby prawne, w tym spółki prawa handlowego, które nabyły prawo użytkowania wieczystego po dniu 13 października 2005 r., jeżeli były następcami prawnymi osób o, których mowa w przepisie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy (art. 1 ust. 3 tej ustawy), miały prawo do uwłaszczenia się prawem własności nieruchomości, niezależnie od tego o jaki rodzaj nieruchomości chodziło i kiedy wniosek o przekształcenie został złożony. Taką możliwość dała spółkom prawa handlowego zmiana przepisów art. 1 dokonana ustawą zmieniającą. Nie jest sporne to, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej osoba prawna taka jak skarżąca (spółka prawa handlowego) lub jej następca prawny także spółka prawa handlowego, będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości [..], która nie złożyła wniosku o przekształcenie do dnia 31 grudnia 2012 r., nie miała prawa do uwłaszczenia w trybie przepisów ustawy. Jak trafnie wskazał Wojewoda [...] w dniu 17 marca 2015 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, następnie sprostowany postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana wprowadzona w przepisach art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przez ustawę zmieniającą, rozszerzająca katalog podmiotów uprawnionych do przekształcenia m. in. na osoby prawne wykorzystujące nieruchomości na dowolne cele narusza przepis art. 2 Konstytucji RP (zasadę sprawiedliwości społecznej), ponieważ kreuje dla wybranej grupy podmiotów niczym nieuzasadniony przywilej kosztem uszczuplenia majątku publicznego, także państwowego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie można wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a zatem nie sposób ustalić racji uprzywilejowania tych podmiotów przez ustawodawcę kosztem własności publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzone rozszerzenie podmiotowe nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego i obejmuje przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego i które dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do skutków tego wyroku, stwierdzenie zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji RP świadczy o braku podstawy prawnej dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skutek ten jest ograniczony do sytuacji, gdy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tak jak w niniejszej sprawie, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Rację miał zatem Wojewoda [...], że w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] września 2015 r.), a taki stan miał znaczenie dla niniejszej sprawy, [...] S.A. nie była uprawniona do żądania przekształcenia prawa własności nieruchomości. Skoro zatem skarżąca Spółka nie spełniała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przesłanek materialnoprawnych do uwłaszczenia, a w odwołaniu domagała się od organu wyższego stopnia wydania orzeczenia, co do istoty sprawy, to Sąd uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną o umorzeniu postępowania przekształceniowego jako bezprzedmiotowego i orzekając, co do istoty sprawy. Odnoszą się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy [...] S.A. nie miała podstaw do powoływania się na uzyskanie maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dla niniejszej sprawy istotne znaczenia miał stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji załatwiającej sprawę uwłaszczeniową. W tej dacie skarżącej Spółce nie przysługiwała żadna maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa, jeżeli chodzi o sprawę przekształceniową. Skarżąca pomija to, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 29/13 przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w zakresie określonym w tym wyroku, utraciły domniemanie konstytucyjności od samego początku ich obowiązywania, a więc przed nabyciem przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego i złożeniem wniosku o przekształcenie. Wobec tego nie można przyjąć, że [...] S.A. nabyła maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa z dniem złożenia kompletnego wniosku o przekształcenie. Przeciwnie, od momentu wejścia w życie zmiany przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, nadanej ustawą zmieniającą, tj. od 9 października 2011 r. rozszerzenie podmiotowe prawa do przekształcenia, jeżeli chodzi o osoby prawne (inne, niż spółdzielnie mieszkaniowe i osoby prawne jako właścicieli lokali) należało traktować jako przyznany tym osobom kosztem mienia publicznego, niczym nieuzasadniony przywilej, nie mający oparcia w normach konstytucyjnych. Wobec tego dla oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie mogły mieć znaczenia powoływane w uzasadnieniu skargi orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane w sprawach o sygn. akt: K 14/91, SK 7/98, K 5/99, K 19/02, P 24/05, SK 15/05 bowiem dotyczą one innych rodzajowo zagadnień. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.