I SA/Wa 1975/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2013 r. sprawy ze skarg Z. W., J. P. i E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania J. i E. P. oraz Z. W. i W. C., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] i [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie sprawy. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej “dekretem". Nieruchomość ta, co potwierdza zaświadczenie z dnia 22 sierpnia 1958 r. wydane przez Sąd Powiatowy dla W., stanowiła własność Z. W. Grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się z mocy prawa własnością [...] W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami nr [...] i [...] z dnia [...] listopada 1991 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy W. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2000 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) grunt ten stał się własnością Miasta W. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 1958 r. Z. W. wystąpił o "przywrócenie mu posiadania i administrowania budynkiem" na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...], który wpłynął do Prezydium Rady Narodowej [...] Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w dniu 31 grudnia 1958 r. Następnie wnioskiem z dnia 21 marca 1959 r. zwrócił się o "przywrócenie terminu do złożenia wniosku do nieruchomości mojej na [...] wraz z zabudowaniami zapisanej w księdze wieczystej "[...]". Pismo to zostało opatrzone prezentatą Prezydium Rady Narodowej w W.: "Wniosek o własność czasową do gruntu nieruchomości [...] Nr hip. [...]" ul. [...], wobec przywrócenia terminu wpłynął dn. 20.12.1958 r." Ponadto akta własnościowe zawierają odpis pisma Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia 26.03.1959r. stwierdzającego, że wniosek złożony w dniu 20 grudnia 1958 r. w sprawie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul.[...]. "[...]" - uznany zostaje za złożony w terminie i rozpatrzony będzie po ostatecznym opracowaniu planu zagospodarowania przestrzennego na ten teren. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1961 r. ([...]) - pełnomocnik Z. W. zbył na rzecz Z. W. w 1/2 części oraz E. i J. P. w 1/2 części - prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Decyzją z dnia [...] marca 1962 r., nr [...] (zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1964 r.), Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej W. ustanowił użytkowanie wieczyste na działce nr [...] o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...], nr hip. [...] na rzecz E. P., w celu wybudowania domu jednorodzinnego (segmentu budynku bliźniaczego). W wykonaniu tej decyzji, zawarta została umowa notarialna z dnia [...] października 1964 r. (Rep. [...]), mocą której E. i J. małż. [...] zostali użytkownikami wieczystymi powyższego gruntu (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]). Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1962 r. (zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1964 r.), Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej W. [...] ustanowił użytkowanie wieczyste na działce nr [...] o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...], nr hip. [...] - na rzecz Z. W., w celu wybudowania domu jednorodzinnego (segmentu budynku bliźniaczego). W wykonaniu tej decyzji, zawarto w dniu [...] października 1964r. umowę notarialną (Rep. [...]), mocą której Z. W. i W. C. zostali użytkownikami wieczystymi gruntu uregulowanego w KW nr [...], położonego przy ul. [...] (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]). W dniu 22 sierpnia 1990 r. wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego części działki nr [...] przy ul. [...] złożył Z. W. W dniu 27 sierpnia 1990 r. wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego części działki nr [...] przy ul. [...] złożył E. P. Wnioski o ustanowienie użytkowania wieczystego były ponowione w latach późniejszych, m.in. w 2005 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent W. odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", złożonego przez Z. W., stanowiącego obecnie działki ew. nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 z obr. [...], położone przy ul. [...] [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin wynikający z art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, a terminy takie nie ulegają przywróceniu. Powoduje to, że upływ takiego terminu jest nieodwracany, a uprawnienie przewidziane do wykonania, można było zrealizować wyłącznie w ciągu wyznaczonego przepisami terminu. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia wnieśli J. i E. P. oraz Z. W. i W. C. Strony podniosły, że powodem odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego było uznanie, iż wniosek ten został złożony po upływie terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu. W ich ocenie natomiast rozumowanie takie jest chybione, bowiem "w latach 60-tych uznano, iż wniosek złożony został w terminie, wobec czego pozostało jedynie ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu bez wdawania się w dodatkowe rozważania formalno-prawne. W tej sytuacji decyzja odmawiająca skarżącym przyznania prawa użytkowania wieczystego jest całkowicie bezpodstawna." Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wskazało na przepis art. 7 ust. 1 dekretu, zgodnie, z którym użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., tj. z dniem 16 sierpnia 1948 r. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że termin na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu w przypadku przedmiotowego gruntu upływał w dniu 16 lutego 1949 r., co oznacza, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu złożony został z przekroczeniem terminu zakreślonego w ww. przepisie. Ponadto odnosząc się do kwestii przywrócenia terminu do powyższego wniosku Kolegium wyjaśniło, że termin zakreślony przez art. 7 ust. 1 dekretu za termin taki - ze względu na jego materialnoprawny charakter - uznany być nie może. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie, z którym sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu ma charakter nieprzywracalny, jako termin zawity przewidziany prawem materialnym. Jedną z przesłanek uznania powyższego terminu za termin zawity jest m.in. ustalenie, że z reguły data końcowa terminu zawitego prawa materialnego jest oznaczona przez podanie czasu trwania danego terminu (w latach, miesiącach itp.). Powyższe oznacza, zdanirem organu, że mimo istniejących w aktach własnościowych nieruchomości dokumentów, które wskazują, iż termin do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej został dawnemu właścicielowi nieruchomości przywrócony, działanie takie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Organ zauważył, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek rozstrzygnięć ówczesnych organów, na mocy których faktycznie należałoby uznać, że przywrócenie terminu nastąpiło. Kolegium odnalazło jedynie dokumenty pośrednio świadczące o przywróceniu terminu, w tym np. odpis dokumentu z dnia 26 marca 1959 r. w którym stwierdza się, że wniosek złożony przez obywatela w dniu 20 grudnia 1958 r. w sprawie przywrócenia terminu na złożenie tego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. [...] uznany zostaje za złożony w terminie i rozpatrzony będzie po ostatecznym opracowaniu planu zagospodarowania przestrzennego na ten teren. Zaświadczenie niniejsze wydaje się dla przedstawienia w Państwowym Biurze Notarialnym. Identyczne w treści zaświadczenie, skierowane do Z. W., wystawione zostało w tym samym dniu. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej złożony został przez Z. W. po terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 dekretu. Za złożone po terminie należy tym bardziej, w ocenie SKO, uznać wnioski składane przez [...] i [...] w latach 90-tych i później. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu J. i E. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zarówno decyzji Samorzadowego Koelgium Odwoławczego w W. jak i poprzedzjajacej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sieprnia 2012 r. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że ich zdaniem obydwie te decyzje są niesłuszne bowiem organy zajmowały się nie meritum sprawy, a problemem, czy wniosek Z. W. został złożony w terminie. Zdaniem skarżących organ nie miały prawa badać prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydium Rady Narodowej w W. bowiem rozstrzygnięcie było już prawomocne. Skargę na decyzję Samorządwoego Koelgium Odwoławczego w W. wniósł również Z. W. W skardze wyjaśnił, że umowę przelewu praw o przyznanie własności czasowej zawarł w dobrej wierze, z pełnym zaufaniem do Państwowego Biura Notarialnego w W. Wskazał poza tym, że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego działki nr [...] z powodu błędnej informacji Prezydium Rady Narodowej w., Wydziału Gospodarki Terenami o tym, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własnosci czasowej został przywrócony jest dla niego krzywdząca. Wyjasnił, że z tytułu zakupu prawa poniósł określone koszty. Natomiast działkę będcą przedmiotem procesu użytkuje od 1961 r. oraz ponosi koszty jej utrzymania, zgodnie z zasadmi ochorny środowiska. Skargi J. P. i E. P. oraz Z. W., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1976/12. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skarg podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi są uzasadnione, choć z innych względów, niż w nich podniesiono. Sąd zauważa, że powodem odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" stanowiącego obecnie działki nr [...] i [...] położone przy ul. [...] i [...] było to, że wniosek z dnia 20 grudnia 1958 r. Z. W. (poprzednika prawnego skarżących) o przyznanie prawa własności czasowej wpłynął do Prezydium Rady Narodowej [...] Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w dniu 31 grudnia 1958 r. Prezydent W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazały, że objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę W. (Dz. U. Nr [...], poz. [...]), w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., tj. z dniem 16 sierpnia 1948 r. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że termin na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu w przypadku przedmiotowego gruntu upływał w dniu 16 lutego 1949 r., co oznacza, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu złożony został z przekroczeniem terminu zakreślonego w ww. przepisie. Zdaniem Sądu, zaprezentowane wyżej stanowisko organów w kwestii trybu i daty objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę W. nie zostało dokładnie i wszechstronnie wyjaśnione. Po pierwsze - od dnia 10 lutego 1948 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę W. (Dz. U. Nr 6, poz. 43), a zatem podstawy prawnej ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, nie mogło stanowić rozporządzenie z 1946 r., skoro ogłoszenie to ukazało się – jak twierdzą organy – w dniu 16 sierpnia 1948 r. w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. W niniejszej sprawie nie mógł mieć zatem zastosowania powoływany przez organy § 8 rozporządzenia z 1946 r. wiążący moment objęcia gruntu w posiadanie przez gminę z dniem ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego o sporządzonym protokole oględzin (rozporządzenie z 1948 r. nie przewidywało sporządzenia protokołu oględzin). Po drugie – z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie wynika na podstawie jakich dowodów organy przyjęły, że grunt przy ul. [...] w W. został objęty ogłoszeniem, które ukazało się właśnie w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak dowodu w postaci Dziennika Urzędowego Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., czy też stosownego załącznika mapowego. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji brak informacji, z którego konkretnie punktu ogłoszenia wynika, że przedmiotowy grunt został objęty skutecznie w posiadanie przez Gminę W. Z twierdzeń organów zawartych w uzasadnieniach decyzji, że albo organy błędnie powołują się na rozporządzenie z 1946 r., albo błędnie wskazują jako miejsce opublikowania ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę Dziennik Urzędowy Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Wobec tego Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie w jakim trybie i w jakim dniu grunt położony przy ul. [...] został objęty w posiadanie przez gminę W. Organy nie wykazały zatem, że termin 6 miesięczny na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej otworzył się i upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wyjaśnienia tego zagadnienia czynił przedwczesnym ocenę, czy wniosek z dnia 20 grudnia 1958 r. Z. W. o przyznanie prawa własności czasowej, który obecnie popierają skarżący, został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Wobec tego Sąd nie odniósł się do tego zagadnienia. Odnosząc się do zarzutów skargi Z. W. Sąd zauważa, że kwestia naprawienia szkody na skutek – zdaniem skarżącego – błędnego działania Prezydium Rady Narodowej w W., dotyczącego sporządzenia informacji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego Z. W. do zawarcia notarialnego pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy. Przedmiot niniejszej sprawy dotyczył oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w sprawie, w której odmówiono skarżącym przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], z powodu złożenia wniosku po terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. To zaś, czy wskazywane w skardze działanie organu było zawinione i czy wyrządziło skarżącemu szkodę jest zagadnieniem odrębnym. Odnosząc się do skargi J. i E. P. trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie brak rozstrzygnięcia Prezydium Rady Narodowej w W. przywracającego termin do złożenia wniosku Z. W. z dnia 20 grudnia 1958 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...], którym Prezydent W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. byłyby związane. W aktach sprawy brak w szczególności decyzji wydanej na podstawie art. 42 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), która załatwiałaby pozytywnie wniosek Z. W. z dnia 21 marca 1959 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wobec tego Prezydent W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. były uprawnione do badania przesłanki z art. 7 ust. 1 dekretu, tj. zachowania przez Z. W. terminu 6 miesięcy do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent W. wyjaśni w jakim trybie i terminie doszło do objęcia w posiadanie przez gminę W. gruntu Z. W. przy ul. [...]. Jeżeli okaże się, że grunt został objęty z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., wówczas organ załączy ten Dziennik do akt sprawy wraz z załącznikiem mapowym i wskaże w uzasadnieniu decyzji z którego konkretnie punktu ogłoszenia wynika, że fakt ten nastąpił. Następnie na podstawie poczynionych ustaleń organ oceni, czy wniosek Z. W. o przyznanie prawa własności czasowej został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.