I SA/Wa 1976/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005 r. sprawy ze skargi G. Z. i R. Z. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 roku, numer [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz G. Z. i R. Z. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1976/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku G. i R. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w B. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1966 r., nr [...] oraz orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w B. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1968 r., nr [...] wydanych w sprawie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] , utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczeniem Prezydium [...] Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1966 r., nr [...] wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa – [...] Fabryki [...] i [...], nieruchomość położoną we W. przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność K. i G. Z. Jednocześnie orzeczeniem z dnia [...] marca 1966 r. ustalono odszkodowanie za znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości zabudowania gospodarcze, drzewa oraz krzewy, odroczono natomiast ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie samej nieruchomości i budynku mieszkalnego. Następnie orzeczeniem Prezydium [...] Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1966 r., nr [...] przyznano byłym właścicielom odszkodowanie za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] marca 1966 r. nieruchomość i i znajdujący się na niej budynek mieszkalny. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku G. Z. i R. Z. -spadkobiercy K. Z. (postanowieniem Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] kwietnia 1981 r., sygn. akt [...] [...]) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1966 r, oraz orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1966 r., gdyż zdaniem organu w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego nie stwierdzono, aby badane orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2002 r. G. Z. i R. Z. zwrócili się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. W przekonaniu strony skarżącej objęta wywłaszczeniem nieruchomość nie była niezbędna dla wykonywania zadań określonych w planach gospodarczych, a ponadto nie przeprowadzono negocjacji w sprawie dobrowolnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało przeprowadzone stosownie do treści przepisu art. 3 ust 1-2 i art. 16 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Pomimo braku w archiwalnych aktach sprawy wywłaszczeniowej decyzji o lokalizacji inwestycji, organ uznał, że bezspornym jest, iż wywłaszczenia dokonano na cele budowy nowej fabryki [...] i [...] we W., na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...]. Na fakt istnienia tego zaświadczenia wskazuje treść uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] marca 1966 r. oraz treść protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 1966 r. Przy tym istnienie powołanego zaświadczenia lokalizacyjnego upoważnia do twierdzenia, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określony jako budowa nowej fabryki [...] i [...] -ujęty był w narodowym planie gospodarczym, skoro jest okolicznością bezsporną, iż w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości podjęcie publicznych środków na realizację inwestycji przez przedsiębiorstwo państwowe – [...] Fabrykę [...] i [...] nie było możliwe bez objęcia tej inwestycji planem gospodarczym. Natomiast o przeznaczeniu przez wnioskodawcę środków publicznych na realizację przedmiotowej inwestycji wskazano w pkt 8 wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1965 r., nr [...], zgodnie z treścią którego "odszkodowanie płatne ze środków inwestycyjnych [...] Fabryki [...] i [...] we W. z Banku [...] Oddział W. nr Konta [...]". To zdaniem organu nadzoru dowodzi, że w dacie wywłaszczenia organ orzekający dysponował stosownym zaświadczeniem lokalizacyjnym, które zostało wydane, aby umożliwić wnioskodawcy wywłaszczenia realizację inwestycji objętej narodowym planem gospodarczym, tj. budowę nowej fabryki [...] i [...]. Organ podkreślił, że w sprawie zachowany został tryb określony w art. 6 ust 1 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem właściciele nieruchomości G. i K. Z. otrzymali od [...] Fabryki [...] i [...] ofertę zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości pismem z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...], a w ofercie tej podano określoną cenę nabycia nieruchomości. Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika ponadto, że strony zostały prawidłowo powiadomione o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo- odszkodowawczego oraz o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej – zawiadomieniami z dnia [...] grudnia 1965 r. , nr [...] i z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...]. Wobec tego organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze zrealizowały obowiązek zawiadomienia stron określony w art. 16 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ wskazał także, że orzeczenia zapadły po przeprowadzeniu rozpraw administracyjnych. Odnosząc się do natomiast do kwestii ustalenia i wypłacenia odszkodowania, organ stwierdził, że ustalenie odszkodowania za nieruchomość nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego biegłego do spraw budownictwa, który ponadto brał udział w przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 1966 r. rozprawie odszkodowawczej. Pomimo, iż w dniu [...] grudnia 1965 r. przeprowadzono rozprawę wywłaszczeniowo -odszkodowawczą bez udziału biegłego, to zarówno fakt, iż obecna na rozprawie strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przedstawionego operatu o wartości przedmiotowej nieruchomości, a także udział biegłego w kolejnej rozprawie administracyjnej powoduje, że w sprawie nie można uznać, aby rażąco naruszono powołany tryb ustalania odszkodowania. Organ powołał się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 kpa oraz podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że organy orzekające o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania dopuściły się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie złożyli G. Z. i R. Z.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali na brak materialnoprawnej przesłanki do wywłaszczenia, określonej w przepisie art. 3 ustawy z dnia12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a ponadto, że nie został przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego spełniony obowiązek wynikający z art. 6 ust 1 tej ustawy, a mianowicie ubiegający się o wywłaszczenie nie prowadził rozmów w sprawie dobrowolnego odstąpienia wyżej wymienionej nieruchomości przez jej właścicieli. Podnieśli także, że organ nadzoru nie odniósł się do kwestii, czy nieruchomość była niezbędna na cel określony w art. 3 wyżej powołanej ustawy. Wskazali, że w sentencji decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1966 r. nie został określony cel, na który dokonano wywłaszczenia. Zbyt lakoniczne, zdaniem skarżących jest wyjaśnienie, że nieruchomość jest niezbędna wnioskodawcy na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych. Wskazali, na brak w aktach sprawy decyzji o lokalizacji inwestycji, która by potwierdzała, czy faktycznie nieruchomość była potrzebna na zrealizowanie planów gospodarczych. Podnieśli, że nie załączenie do wniosku o wywłaszczenie dowodu uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji stanowi rażące naruszenie art. 16 ust 1 wyżej powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Samo powołanie na rozprawie administracyjnej i w uzasadnieniu decyzji numeru zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej, bez podania przez kogo zostało wydane i czego dotyczy oraz nie włączenie tego dokumentu do akt sprawy, narusza wyżej wskazany przepis. Skarżący zarzucili, że wnioskodawca wywłaszczenia nie podjął z nimi negocjacji w sprawie nabycia nieruchomości, ani nie zaproponował im nieruchomości zamiennej. Podnieśli także, że odszkodowanie nie zostało ustalone na podstawie wyników rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, wskazuje na zasadność skargi. Na wstępie podnieść należy, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie nadzorcze podlega bowiem tym samym zasadom co postępowanie zwykłe (tj. przede wszystkim zasadom określonym w art. 7, 77, 80 kpa) z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie organ nadzoru wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z treścią art. 15 ust 3 pkt 1 wyżej powołanej ustawy do wniosku o wywłaszczeniu ubiegający winien dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Organ wskazał, że nie udało się odnaleźć zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...], jednakże fakt jego istnienia wynika z uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] marca 1966 r. oraz z treści protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...] sierpnia 1966 r. Jednakże z akt sprawy nie wynika jakie starania poczynił organ, aby odnaleźć zaświadczenie lokalizacyjne oraz ustalić czy z zaświadczenia tego wynikało, że lokalizacja szczegółowa była zatwierdzona. Nieruchomość mogła być bowiem wywłaszczona jedynie w sytuacji, jeżeli mieściła się ona w granicach lokalizacji zamierzonej inwestycji. Brak tego dokumentu nie pozwala na ocenę, czy wniosek wywłaszczeniowy odpowiada wymogom określonym w art. 15 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Podnieść przy tym należy, że we wniosku wywłaszczeniowym z dnia [...] listopada 1965 r. nie jest wskazane zaświadczenie lokalizacyjne nr [...], a wnioskodawca powołuje się na wniosek nr [...] do którego rzekomo zaświadczenie lokalizacyjne zostało załączone. Organ także nie załączył tego pisma, wobec czego nie wiadomo czy o to samo zaświadczenie chodziło. Wskazane jest więc, aby organ zwrócił się do [...] Fabryki [...] i [...] lub jej następcy prawnego z zapytaniem czy jest w posiadaniu tego dokumentu, a także wniosku nr [...]. Podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie było dopuszczalne jedynie na cel wskazany w przepisie, w tym m.in. dla wykazania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Postępowanie administracyjne nie wykazało o jaki plan gospodarczy chodziło i czy na datę złożenia wniosku i wydania decyzji wywłaszczeniowej plan ten był zatwierdzony. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, iż istnienie zaświadczenia lokalizacyjnego upoważnia do twierdzenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości ujęty był w narodowym planie gospodarczym, wobec braku przedmiotowego zaświadczenia w aktach sprawy, a także braku określenia planu nie może się ostać. Takie twierdzenie oparte jest więc na przypuszczeniach, a nie dowodach. Również za istnieniem zatwierdzonego planu gospodarczego nie może przemawiać pochodzenie środków na realizację inwestycji. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że mają rację skarżący, że ubiegający się o wywłaszczenie nie podjął rozmów z właścicielami o dobrowolne odstąpienia nieruchomości. [...] Fabryka [...] i [...] zwróciła się do małżonków Z. z ofertą z dnia [...] listopada 1965 r. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za odszkodowaniem wskazanym w tym wniosku. Z akt sprawy nie wynika, kiedy oferta została doręczona właścicielom. Jednakże już w dniu [...] listopada 1965 r. Fabryka wystąpiła do organu administracji z wnioskiem o wywłaszczenie, podczas, gdy w treści oferty był określony termin dla właścicieli do złożenia oświadczenie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości od [...] listopada 1965 r. Wynika z tego, że [...] Fabryka [...] i [...] nie czekała na zajęcie stanowiska przez właścicieli w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez co naruszony został przepis art. 6 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ nie odniósł się do tych kwestii poprzestając nie stwierdzeniu, że właścicielom złożono ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Odnośnie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podnieść należy, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem orzeczenia z dnia [...] marca 1966 r., a dotyczącym także odszkodowania za zabudowania gospodarcze oraz nasadzenia, nie zostało poprzedzone opinią biegłego. Z kolei, jeżeli chodzi o orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1966 r. dotyczące odszkodowania za budynki i grunt, to chociaż odszkodowanie zostało określone w oparciu o opinię biegłego, jednakże jak wynika z protokołu rozprawy odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1966 r. pomimo, że biegły był obecny na tej rozprawie nie został podczas niej wysłuchany. Art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ administracji. Wobec treści tego przepisu nie jest wystarczająca więc sama obecność biegłego na rozprawie, lecz powinien być wysłuchany na okoliczność złożonej opinii. Nie jest słuszne stanowisko organu, że wydanie decyzji z dnia [...] marca 1966 r., w części dotyczącej odszkodowania, bez opinii biegłego (co do wyceny budynków gospodarczych i nasadzeń) nie stanowi rażącego naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie III RN 38/98 (OSNP 1999/6/194) uznał, że decyzja wywłaszczeniowa zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego i bez jego wysłuchania na rozprawie rażąco narusza prawo. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Organ nadzoru nie odniósł się do zarzutu skarżących, czy nieruchomość objęta wnioskiem o wywłaszczenie była wnioskodawcom rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest dopuszczalne (art. 20 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), jak również do kwestii nieruchomości zamiennej (art. 10 ust 1 ustawy). Wniosek taki skarżąca złożyła na rozprawie administracyjnej w dniu [...] grudnia 1965 r. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77, 80 kpa, a rodzaj i charakter naruszeń mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie obydwu decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152, a z pkt 3 wyroku art. 200 wyżej powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżących organ zgromadzi niezbędne dokumenty, o których była mowa powyżej, odniesie się do zarzutów skarżących, rozpatrzy cały materiał dowodowy i wyda stosowną decyzję.