I SA/Wa 1976/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r., w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie przyznania A. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) wskazało, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wójt Gminy [...] odmówił A. S. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (przyznanym na K. C. i K. C.) – w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2010 r. do 31 października 2011 r. Od powyższej decyzji A. S. wniosła odwołanie podnosząc, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu – przysługuje po 400 zł na każde dziecko. W związku z powyższym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. SKO stwierdziło, że w dniu 11 maja 2015 r. A. S. wystąpiła do GOPS z wnioskiem o ustawowe uregulowanie należnych środków pieniężnych z tytułu opieki nad dwójką dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego po 400 zł miesięcznie na każde dziecko. Poinformowała, że dopiero teraz dowiedziała się, że powinna otrzymywać pieniądze na dwoje dzieci. Pismem z dnia 20 maja 2015 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wyjaśnił wnioskodawczyni zasady przyznawania świadczeń rodzinnych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Organ uznał, że świadczenia rodzinne przyznane decyzją z dnia[...] stycznia 2011 r. zostały przyznane zgodnie z cytowaną ustawą i brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczeń zgodnie z wnioskiem. Następnie w dniu 6 lipca 2015 r. A. S. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania drugiego dodatku do świadczenia wychowawczego i zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2011 r., w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił A. S. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2011 r. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1. 24 miesięcy kalendarzowych; 2. 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3. 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie (art. 10 ust. 2 ustawy). W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje jeden dodatek (art. 10 ust. 4). Jak wynika z powyższego ustawa o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka, co do okresu, na jaki świadczenie to przysługuje. Określa też kwotę przysługującego dodatku i ograniczenie prawa do dodatku tylko dla jednego z rodziców. Jak zauważyło SKO, orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednorodne. Według niektórych sądów wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez uprawnioną osobę. Liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu ma wpływ tylko na okres, na jaki dodatek ten jest przyznawany. Natomiast według drugiego stanowiska, związanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do dodatku do każdego zasiłku. Wobec rozbieżnych stanowisk w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek Prokuratora Generalnego, w dniu 26 czerwca 2014 r. podjął uchwałę I OPS 15/13, według której "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. W rozpatrywanej sprawie ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. przyznająca A. S. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, na K. C. i K. C., w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od 1.12.2010 r. do 31.10.2011 r. zapadła według interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującej przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny cytowanej uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r. Uchwała ta nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującym, lecz ma charakter interpretacyjny, dlatego nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie miała miejsca, a więc nie ma podstaw do wznowienia postępowania. Organ I instancji ustalając decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego uznał, że wysokość dodatku, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest uzależniona od liczby dzieci wychowywanych przez rodzica. Liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu ma wpływ tylko na okres przyznania dodatku. Po upływie okresu w którym przysługiwało prawo do wniesienia odwołania decyzja przyznająca dodatek stała się ostateczna i nie ma podstaw prawnych do jej zmiany. Z tych też powodów, w przedstawionym stanie faktyczno-prawnym, wniosek A. S. o zmianę decyzji ostatecznej w sprawie wysokości dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka dla K. i K. S. nie może być uwzględniony. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. Odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 15/13, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie dodatku na każde dziecko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na początku zauważyć należy, że w niniejszej sprawie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. organy I i II instancji orzekały decyzją (odpowiednio z dnia [...] lipca 2015 r. i z dnia [...] września 2015 r.). Od dnia wejścia w życie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), czyli od dnia 11 kwietnia 2011 r., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.). Zmiana formy rozstrzygnięcia w przypadku odmowy wznowienia postępowania, która nastąpiła z mocy powołanej ustawy z 3 grudnia 2010 r., wprowadziła formę postanowienia w miejsce dotychczasowej formy decyzji. Jak podkreśla się w doktrynie, zmiana ta jest zasadnicza, oznacza bowiem, że podstawą do odmowy mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012). Z art. 149 § 2 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Podstawę tę może natomiast stanowić żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie odmówiono wznowienia postępowania nie z powodów formalnych (przedmiotowych lub podmiotowych, z powodu uchybienia terminu, czy braku wskazania podstaw wznowienia), lecz z powodu negatywnej oceny wystąpienia przesłanek wznowienia, czyli z powodów merytorycznych. Organy przyjęły bowiem (zresztą samowolnie, o czym będzie jeszcze mowa), że podstawę wznowienia w tym przypadku może stanowić art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wprost pisze o tym organ I instancji), lecz oceniły, że przesłanka ta w istocie nie wystąpiła. To zaś nie jest możliwe bez uprzedniego wznowienia postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że organ po otrzymaniu podania jest zobligowany do ustalenia, czy wniesione ono zostało przez uprawniony podmiot, czy osoba domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istniejącej w obrocie prawnym oraz czy przywołała w podaniu którąś z podstaw wznowieniowych. Oprócz ustalenia czy nie zachodzi niedopuszczalność wznowienia w owej wstępnej fazie rozpatrywania podania organ administracji ma obowiązek badać również kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu do złożenia podania. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Naruszenie art. 149 § 3 k.p.a., polegające na pominięciu wstępnej fazy oceny podania (nie mówiąc już o formie rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia) mogło zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy w istocie nie ustaliły, czy zaszły podstawy do odmowy wznowienia postępowania, w tym zachowanie terminu. Uchybienie to ma jednak wtórne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak wspomniano wyżej, organy obydwu instancji w sposób samowolny określiły treść żądania skarżącej, do czego nie były uprawnione. Zarówno bowiem w podaniu z dnia 5 maja 2015 r., jak i we wniosku z dnia 22 czerwca 2015 r., skarżąca nie użyła nigdzie sformułowania, że żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r. wnosiła o zmianę decyzji z [...] stycznia 2011 r. i przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego również na drugie dziecko. To ostatnie żądanie wynika też ze wspomnianego pisma z dnia 5 maja 2015 r. i z odwołania. Z tego, bez konsultacji z wnioskodawcą, organy nie mogły samowolnie wywieść, że skarżąca żąda wznowienia postępowania. Zmiana dotychczasowej decyzji z [...] stycznia 2011 r. teoretycznie była możliwa w wielu trybach (np. na podstawie art. 155 k.p.a., art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych; sąd nie przesądza przy tym, czy powołane przepisy mogłyby stanowić podstawę do rzeczywistej zmiany sytuacji skarżącej, gdyż na obecnym etapie ocena taka nie jest możliwa). Tym niemniej, organ I instancji powinien zapytać skarżącą, w jakim trybie żąda zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., a w razie potrzeby udzielić stronie stosownych wyjaśnień (zob. art. 9 k.p.a.). Nie można bowiem przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00). Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, ONSA z 1990, nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest wyjaśnienie faktycznego żądania strony (po odpowiednim pouczeniu strony – zgodnie z art. 9 k.p.a. – o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania). W tym celu organ administracji winien wyjaśnić rzeczywisty zamiar strony. Dopiero wówczas jest możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 1.12.2008 r., I OSK 1774/07, LEX nr 518360). W niniejszej sprawie z tych obowiązków organy obydwu instancji nie wywiązały się w sposób należyty, naruszając art. 7 i art. 9 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie jest możliwe ustalenie, czy zaskarżone orzeczenia rozstrzygają o żądaniu strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni ze stroną, po uprzednim stosownym pouczeniu o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, jaka jest rzeczywista treść i podstawa prawna jej żądania i dopiero wówczas rozstrzygnie sprawę zgodnie z żądaniem strony. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.