I SA/Wa 1979/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] przyznającą A. M. zasiłek celowy w wysokości [...] zł w miesiącu [...] 2006 r. z przeznaczeniem na zakup [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan sprawy. Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] przyznającej A. M. zasiłek celowy w wysokości [...] zł, odwołanie złożył wnioskodawca. W odwołaniu wniósł o przyznanie pomocy finansowej w wyższej kwocie, gdyż przyznany mu zasiłek celowy w wysokości [...] zł nie jest wystarczającą kwotą pozwalającą na [...] wszystkich niezbędnych mu [...]. Wyjaśnił, że zwracając się z prośbą o pomoc, przedłożył [...] w kwocie [...]zł, które powinien był [...] ze względu na [...]. Tymczasem Ośrodek Pomocy społecznej przyznał mu kwotę trzykrotnie niższą bez wyjaśnienia zasadności takiego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazało, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.) stanowi, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna - zgodnie z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy - wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Stosownie do art. 36 pkt 1 lit. c ww. ustawy, świadczeniem z pomocy społecznej jest m.in. zasiłek celowy, przyznawany - zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Ustawa ta nie precyzuje wysokości kwot, jakie powinno się przyznać osobie występującej o wsparcie finansowe w formie zasiłku celowego. Tym samym ustawa ta pozostawia do uznania gminy wysokość kwoty, jaką może ona przyznać osobie uprawnionej, biorąc pod uwagę ograniczone środki finansowe, będące w dyspozycji gminy oraz liczbę osób ubiegających się o pomoc finansową. Przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Takie sformułowanie oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego mieści się w sferze uznania administracyjnego, a zatem organ administracji, biorąc pod uwagę zarówno sytuację materialną i osobistą, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, decyduje o przyznaniu bądź odmowie przyznania oraz o wysokości zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, iż ośrodki pomocy społecznej zachowują znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych strony, jak i w ocenie okoliczności sprawy, a także korzystają ze znacznego zakresu swobody w wyborze rozstrzygnięcia. Oznacza to m.in. to, że nie każdy potrzebujący może otrzymać w danym czasie pomoc finansową w satysfakcjonującej go wysokości ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. W celu poparcia swojej argumentacji, Kolegium przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1995 r. (sygn. akt SA/Gd 2497/94, publ. OSS 1996/2/38) Sąd stwierdził, iż możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkańców gminy jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r. (sygn. akt I SA 1760/94, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ przyznając pomoc finansową w określonej wysokości, brał pod uwagę nie tylko potrzeby skarżącej i jej rodziny, ale również i możliwości pomocy społecznej (art. 2 ust. 4 cyt. ustawy). Nakazuje to organowi mieć na uwadze również to, czy w obrębie jego działania znajdują się inne osoby w trudniejszej sytuacji materialnej, co w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych może spowodować brak funduszy na pomoc dla osób bardziej jej potrzebujących. W świetle powyższych rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że w sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza wobec niestwierdzenia w działaniu organu pierwszej instancji uchybień bądź naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów regulujących zasady przyznawania pomocy społecznej oraz granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło uwagę, że z przedłożonych przez organ pierwszej instancji akt wynika, że decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej [...] W. przyznał A. M. kolejny zasiłek celowy w łącznej wysokości [...] zł, z czego [...] zł z przeznaczeniem na zakup [...]. Oznacza to, że przynajmniej część postulatów podnoszonych w rozpatrywanym odwołaniu zostało już spełnionych. Jeśli jednak nadal - zdaniem odwołującego - pomoc przyznana w wymienionej formie nie jest wystarczająca, nic nie stoi na przeszkodzie, by wystąpił z kolejnym wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, który zostanie rozpatrzony w oparciu o obowiązujące w tej mierze przepisy prawa. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...], skargę wniósł A. M. W skardze, podobnie jak w odwołaniu, wskazał, że organy orzekające nie wyjaśniły dlaczego przyznały mu pomoc finansową w wysokości znacznie niższej niż wnioskował i nie odniosły się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności związanych z jego stanem zdrowia, które powinny mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. Oceniając we wskazanym wyżej zakresie zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że dają one podstawę do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, bowiem oba rozstrzygnięcia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Dotyczy to ustaleń wskazujących, że Ośrodek Pomocy Społecznej [...] W. nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi na wypłatę zasiłków celowych wobec wzrastającej ilości osób pomocy tej potrzebujących oraz, że zmuszony jest prowadzić racjonalną politykę wydatkowania środków w celu objęcia pomocą jak największej liczby osób i rodzin. Trzeba wskazać, iż tego rodzaju argumentacja jest tylko stwierdzeniem, nieznajdującym potwierdzenia w zgromadzonej przez organy dokumentacji. Na wstępie należy zauważyć, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), na podstawie której wydano zaskarżone decyzje, w art. 2 i 3 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., że osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Należy mieć na uwadze to, że decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Na organie administracji rozpoznającym sprawę o zasiłek celowy ciąży więc obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Uzasadnienie powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź sąd administracyjny prawidłowości ustaleń organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, organ pomocy społecznej, przyznając A. M. zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup [...], winien w sposób wyczerpujący wyjaśnić stronie przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Powinien był wykazać, że przyznanie pomocy finansowej na [...] w kwocie [...] zł wynika z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności tego, że skarżący potrzebował pomocy finansowej na zakup [...], które musiał przyjąć w związku z [...]. Wprawdzie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nakazuje organowi pomocy społecznej uzależnić rozmiar świadczonej pomocy od celów i możliwości pomocy społecznej, to jednak organ rozstrzygający sprawę obowiązany jest dokładnie wskazać, dlaczego przyznał pomoc na dany cel w takiej, a nie innej kwocie. Organ pierwszej instancji obowiązany jest więc poczynić ustalenia, jakimi środkami finansowymi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, jaka jest średnia wysokość udzielanych zasiłków celowych w skali danego miesiąca na jednego uprawnionego, będącego w takiej lub zbliżonej sytuacji jak skarżący, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy i na jakie cele oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy korzysta. Powyższe ustalenia winny mieć poparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Wyjaśnione fakty należy również przytoczyć w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać, jaki mają wpływ na indywidualną sprawę A. M. Przepis art. 107 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają tych wymogów. Uchybienie tym rygorom uniemożliwia sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia pod kątem przekroczenia dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wymienione braki w wyjaśnieniu sprawy wskazują, że jej rozstrzygnięcie nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 107 k.p.a., zaś uchybienie tym przepisom pozostaje w związku z treścią zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co powoduje ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji.