I SA/Wa 1979/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. Spółki Komandytowej w K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie wykładni decyzji administracyjnej oddala skargę. Postanowieniem [...],[...] z dnia [...] września 2017r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 t.j. – dalej jako kpa): 1. uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] wyjaśniające treść pkt. 9 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...], zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. znak [...], w ten sposób, że zawarte w nim stwierdzenie, zgodnie z którym użytkownik wieczysty jest zobowiązany do "korzystania z gruntu zgodnie z przeznaczeniem" należy rozumieć jako warunek określający cel ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości uwłaszczanej w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie uprawomocnienia się ww. decyzji; i 2. odmówił wyjaśnienia treści pkt. 9 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...], zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 1994 r. nr [...]stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w W. prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obr. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] a także prawa własności budynków i urządzeń położonych na ww. nieruchomości. W punkcie 9 tej decyzji użytkownik wieczysty został zobowiązany do "korzystania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem". Decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) oraz art. 236 kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia z [...] marca 1996 r. znak [...] Wojewoda [...] w trybie art. 155 kpa zmienił treść ww. decyzji w zakresie pkt 1 i pkt 4 w ten sposób, że w miejsce działki nr [...] wpisał działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, opisane na mapie uzupełniającej podziału działki nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 1994 r nr [...]. Zmiany dokonano też w pkt 4, gdzie ustalono należność z tytułu nabycia własności budynków i urządzeń, osobno za budynki położone na działce nr [...] i osobno za te usytuowane na działce nr [...]. F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K. (dalej jako spółka/skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 kpa, pkt. 9 ww decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1994 r. w zakresie celu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Pierwotnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewoda [...] wyłożył treść pkt. 9 ww decyzji jednak spółka zanegowała ww wykładnię podnosząc, iż w treści decyzji uwłaszczeniowych nie było wymogu szczegółowego określenia celu użytkowania wieczystego nieruchomości i podniosła, że stawkę procentową opłaty rocznej należy przyjmować stosownie do celu wynikającego z każdoczesnego sposobu korzystania z nieruchomości przy uwzględnieniu jej społeczno-gospodarczego przeznaczenia. W odpowiedzi na zażalenie spółki, powołując się na art. 113 § 2 kpa i orzecznictwo, minister podał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega na objaśnieniu jak organ rozumiał sens jej rozstrzygnięcia; nie może ono jednak zmieniać go merytorycznie ani go uzupełniać czy wprowadzać jakichkolwiek nowych treści. Przyjął, iż treść pkt. 9 decyzji uwłaszczeniowej, w którym zawarto zobowiązanie do "korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem", nie budzi wątpliwości interpretacyjnych a w konsekwencji uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyjaśnił także, że dla wyniku sprawy nie mają również znaczenia ewentualne zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zmiany przeznaczenia faktycznego ww. nieruchomości po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej; a warunki użytkowania wieczystego nie mogą być wykładane czy ewentualnie uzupełniane w trybie art. 113 § 2 kpa. Przywołał w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2938/14. W skardze spółka zarzuciła organowi: - naruszenie art. 113 § 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pkt 9 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 roku nr [...] nie może podlegać wykładni w trybie ww przepisu i w konsekwencji oddalenie wniosku o wykładnię pomimo, iż znaczenie zawartego w tym punkcie zobowiązania "do korzystania z gruntu zgodnie z przeznaczeniem" budzi wątpliwości interpretacyjne, - naruszenie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku (Dz.U. Nr 79, poz. 464) poprzez pominiecie i w konsekwencji brak uwzględnia okoliczności, iż w treści decyzji uwłaszczeniowych nie było wymogu szczegółowego określenia celu użytkowania wieczystego nieruchomości; - naruszenie art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez pominiecie i w konsekwencji brak uwzględnia okoliczności, iż akt stanowiący podstawę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości może nie określać celu użytkowania wieczystego i w takim wypadku stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu wynikającego z każdoczesnego sposobu korzystania z nieruchomości; - naruszenie art. 233 w zw. z art. 140 kc poprzez pominięcie i w konsekwencji brak uwzględniania okoliczności, iż w przypadku braku precyzyjnego określenia celu użytkowania wieczystego nieruchomości, cel użytkowania wieczystego może zostać ustalony przy uwzględnieniu społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości; - naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 roku, znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd w całości aprobuje stanowisko wyrażone przez organ i argumentację przez niego przedstawioną, przywołane orzecznictwo oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. W trybie art. 113 § 2 kpa organ administracji nie może kształtować warunków umowy dot. użytkowania wieczystego nieruchomości tymczasem z uzasadnienia skargi wynika, iż w drodze wykładni sformułowania ustawowego w postaci "określone w umowie przeznaczenie nieruchomości" (wynikającego choćby z art. 240 kc) skarżąca domaga się ukształtowania treści umowy adekwatnie do jej interesu związanego z ustaleniem wysokości rocznej opłaty z tytułu korzystania z tego prawa na rzeczy cudzej. Powyższe w ocenie Sądu stanowi obejście prawa. Kwestie wysokości opłaty i wykładni umowy o użytkowanie wieczyste nieruchomości są przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty, a to nie podlega ocenie ani wykładni organów administracji. Nieruchomość gruntowa i nieruchomości budynkowe a także sposób ich użytkowania - zostały określone w uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej zaś termin w niej użyty, którego wykładni domaga sie spółka, jest terminem ustawowym- zatem nie podlega wykładni. W myśl art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, na przykład przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej - osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 kpa nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia. W świetle powyższego - słusznie organ odmówił wyjaśnienia treści pkt 9 decyzji uwłaszczeniowej gdyż jest on jasny i zrozumiały. Trzeba mieć też na uwadze, że decyzja uwłaszczeniowa wydawana na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma charakter deklaratoryjny i potwierdza nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa w sytuacji gdy spełnione są przesłanki uwłaszczenia wskazane w tym przepisie. Decyzja ta może zawierać treść tylko taką jaka wynika z przepisów stanowiących podstawę jej wydania. W skardze zostało wyartykułowane, iż wg nowelizacji art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464) dokonanej ustawą z dnia 7 października 1992 roku (Dz.U. nr 91, poz. 455) w związku z ograniczeniem zawartego w tym przepisie odesłania wyłącznie do treści art. 236 kc elementem obligatoryjnym treści decyzji uwłaszczeniowych było określenie długości okresu na który prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało ustanowione, natomiast wobec braku odesłania do treści art. 239 kc nie było konieczności ani tym bardziej praktyki szczegółowego regulowania zasad korzystania z gruntu. Okoliczność, że przepisy te w swojej treści nie nakazywały określenia sposobu korzystania z gruntu w sposób szczegółowy nie ma znaczenia dla wyniku sprawy dotyczącej wykładni tej decyzji i potwierdza jedynie bezprzedmiotowość żądanej wykładni, zwłaszcza że nie dotyczy ona treści samej decyzji a abstrakcyjnego sformułowania "zgodnie z przeznaczeniem" odnoszącego sie do jej pozostałych "postanowień", co do których sama skarżąca podnosi, iż "brak jest jakichkolwiek wytycznych co do sposobu ustalenia dopuszczalnego przeznaczenia objętej użytkowaniem wieczystym nieruchomości". Zarzuty sprowadzające się do negowania obowiązku korzystania ze spornej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, skoro taki nie obowiązywał w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej – w szczególności w sytuacji gdy minister uchylił postanowienie organu I instancji pozostają całkowicie niezrozumiałe w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Przywołując jako argument na poparcie zarzutów skargi wyrok tut. Sądu z dnia 14 stycznia 2016 roku, sygn. akt I SA/Wa 1431/15 oddalający skargę na postanowienie odmawiające wykładni decyzji uwłaszczeniowej w niemalże tożsamym zakresie wniosku – skarżąca pozostaje w wewnętrznej sprzeczności odnośnie do zajmowanego przez siebie stanowiska. W konsekwencji zawarte w skardze twierdzenie, iż na gruncie niniejszej sprawy decyzja z dnia [...] czerwca 1994 roku, znak: [...]w istocie nie określa przeznaczenia nieruchomości - winno być przedmiotem analizy w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty a nie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 kpa. Wobec tego nieuzasadniony, a nade wszystko niezrozumiały, jest zarzut naruszenia przez organ art. 221 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie został określony cel, na który nieruchomość była oddana, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości. W kontrolowanej sprawie organ nie ustalał wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, nie stosował ww przepisu, zatem i nie mógł go naruszyć ani przez niezastosowanie ani przez błędne zastosowanie czy wykładnię. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 233 w zw. z art. 140 kc czy art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt. 3 w zw. z art. 120 ppsa.