I SA/Wa 1980/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. ze skargi T. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 20167 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania T. K. i H. K. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. T. i H. małżonkowie K. - właściciele na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej działki nr ew. [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...], uregulowanej księgą wieczystą Nr [...] - wnieśli o zatwierdzenie jej podziału na działki nr ew. [...] o pow. [...] ha, nr ew. [...] o pow. [...] ha i nr ew. [...] o pow. [...] ha. Podział ten został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. W wyniku podziału powstały działki: nr [...] o pow. [...] ha (projektowane poszerzenie drogi publicznej gminnej), nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Wójt stwierdził również, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] o pow. [...] ha została wydzielona pod drogę publiczną - drogę gminną i z mocy prawa przechodzi na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Decyzja uzyskała walor ostateczności w dniu [...] czerwca 2015 roku. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2017 r. Wójt Gminy [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki oznaczonej nr ew. [...] położonej w obrębie [...] - na skutek jej podziału. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. ustalił wobec T. K. i H. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu - na skutek podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gmina [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. - wartości działki oznaczonej przed podziałem nr [...]o pow. [...] ha obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał na przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, właściwy organ może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Dodał, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową, uchwaloną w drodze uchwały przez radę gminy, obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Następnie Wójt wyjaśnił, że Rada Gminy [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 75, poz. 2365), określiła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wskazał, iż dla potrzeb ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości przed i po podziale. W toku postępowania w dniu [...] kwietnia 2017 r. w obecności rzeczoznawcy majątkowego dokonano oględzin nieruchomości. W operacie z [...] maja 2017 r. rzeczoznawca majątkowy określiła wartość nieruchomości oznaczonej nr ew. dz. [...] przed podziałem w wysokości [...] zł oraz wartość przedmiotowej nieruchomości po jej podziale w wysokości [...] zł. Jak wynika z operatu szacunkowego, różnica wartości nieruchomości przed podziałem ([...] zł) i po podziale ([...] zł), wyniosła [...] zł - zatem opłata adiacencka, przy uwzględnieniu obowiązującej 30% stawki, stanowi kwota [...] zł. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że celem podziału geodezyjnego jest ewidencyjne wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości o powierzchni większej, kilku, kilkunastu lub nawet kilkudziesięciu działek gruntu bez zmiany ich dotychczasowego właściciela. W wyniku podziału zmienia się stan techniczno-użytkowy nieruchomości o którym mowa w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami (powstają nowe działki ewidencyjne), który stwarza właścicielowi inne, bardziej swobodne możliwości dysponowania nieruchomością. W opinii rzeczoznawcy majątkowego B. H., wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego następuje wtedy, jeżeli przy potencjalnym zbywaniu danej nieruchomości w częściach geodezyjnie wydzielonych można uzyskać wyższą cenę, niż cena możliwa do uzyskania w wyniku zbycia danej nieruchomości jako jednej działki ewidencyjnej. Mając powyższe na uwadze, w procesie szacowania nieruchomości tzw. "wielodziałowych" regułą jest to, iż wartość nieruchomości określa się jako sumę wartości poszczególnych działek które mogą być przedmiotem obrotu rynkowego. Jest to zasada ogólna, zgodna ze stanowiskiem środowiska rzeczoznawców majątkowych, Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (pismo [...] z [...].05.2014 r.). Również według Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych suma wartości działek powstałych po podziale, jest w realiach rynkowych jedyną techniką wyceny spełniającą dyrektywę art. 154 ust. 1 ung (opinia Nr [...] z dnia [...].10.2013 r.). Przytoczoną wyżej argumentację podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.10.2015 r. (sygn. akt I OSK 797/15) oraz w wyroku z dnia 22.07.2014r. (sygn. akt I OSK 2948/12). Następnie organ ocenił operat szacunkowy stwierdzając, że rzeczoznawca majątkowy zawarła w nim wszystkie wymagane informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy formalnej i prawnej, z uwzględnieniem źródeł informacji o nieruchomości, ustaliła daty istotne dla wyceny, opisała dokładnie stan prawny oraz stan techniczno-użytkowy przedmiotu wyceny przed i po podziale. Ponadto przeprowadziła analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określiła założenia przyjęte do wyceny, wpływ cen rynkowych na wartość nieruchomości, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. Wskazała, iż dla potrzeb wyceny przyjęto transakcje, które miały miejsce na terenie rynku lokalnego, najbardziej podobne do wycenianych działek gruntu. Ponieważ przez teren działki przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia ze strefą bezpieczeństwa oraz gazociąg wysokiego ciśnienia określiła również kwoty obniżenia wartości rynkowej gruntu z tego tytułu. Określając wartość rynkową nieruchomości przed podziałem i po podziale biegła zaktualizowała ceny transakcyjne na datę wyceny oraz dokonała zestawienia określonych wartości. W rezultacie tych wszystkich czynności przedstawiła wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Podsumowując Wójt Gminy [...] uznał, że z operatu szacunkowego wynika, iż szacowanie nieruchomości zmierzało do możliwie dokładnego określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem i po podziale, a stanowiący dowód w sprawie dokument sporządzony został w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, a zwłaszcza z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem tak sporządzony i opracowany operat szacunkowy nie pozostawia wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany był podziałem nieruchomości, zaś ustalona przez biegłą wartość nieruchomości przed i po podziale nie wzbudza żadnych wątpliwości organu. Od powyższej decyzji T. K. i H. K. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]- podkreślając, iż podziału działki nr [...] dokonali w celu wydzielenia działki nr [...] pod chodnik gminny, a pozostałą część działki podzielili na dwóch synów, co nie skutkuje dla nich żadnymi korzyściami. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2017r. Na początku uzasadnienia przedstawiło obszerny wywód dotyczący faktu, że po wydaniu przez Wójta przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017r. uległ zmianie stan prawny. W dniu 1 września 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), w której dokonano zmiany art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) stanowiącego materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji oraz dodano do art. 98a nową jednostkę redakcyjną - ust. 1 b. Następnie Kolegium omówiło dokładnie na czym polegała ta zmiana stwierdzając na zakończenie, że w niniejszej sprawie - dokonując oceny sporządzonego operatu szacunkowego, jak również oceniając zachowanie terminu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej - należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązujących przed wejściem w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło przesłanki, które muszą być spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej - stwierdzając, że zostały one spełnione. Uznało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Na zakończenie organ odniósł się do zarzutów odwołania (skarżący podnieśli, że nie zbyli działek wydzielonych w wyniku podziału działki nr [...], a darowali je synom) stwierdzając, iż dla ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale bierze się pod uwagę hipotetyczną cenę, możliwą do uzyskania na rynku za nieruchomości o określonych parametrach. Natomiast fakt, czy do transakcji sprzedaży dojdzie czy też nie, nie ma wpływu na określenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Również okoliczność - że działka nr [...] został wydzielona z przeznaczeniem na chodnik gminny - została uwzględniona przez rzeczoznawcę, która ustalając wartość nieruchomości przed i po podziale nie uwzględniła powierzchni nieruchomości, która została przeznaczona pod drogę publiczną (po podziale działka nr [...] o pow. [...] ha). Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. K. i H. K. W skardze ponowili zarzuty podniesione w odwołaniu - że nie zbyli działek wydzielonych w wyniku podziału z działki nr [...], a darowali je synom, którzy prowadzą gospodarstwo rolne oraz, że działka nr [...] został wydzielona z przeznaczeniem na chodnik gminny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięcie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ponadto w myśl art. 146 ust. 1a ww. ustawy, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 ustawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość nieruchomość miała przed oraz po podziale i w konsekwencji różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że na skutek wniosku skarżących dokonany został podział nieruchomości stanowiącej ich własność, położonej w obrębie S., oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, na działki nr ew. [...] o pow. [...] ha (wydzielona pod drogę publiczną - drogę gminną), nr ew. [...] o pow. [...] ha i nr ew. [...] o pow. [...] ha. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2015 r. Nie ulega również wątpliwości, że w tym czasie obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 75, poz. 2365), na podstawie której ustalono opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto w niniejszej sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego - na podstawie którego została ustalona wartość nieruchomości przed i po dokonanym podziale. Natomiast podnoszone przez skarżących zarzuty - zarówno na etapie postępowania przed organami administracji publicznej jak i w skardze do Sądu - nie dotyczą prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (który stanowił podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej) lub postępowania organów wydających decyzje. Sprowadzają się one tylko do stwierdzenia, że skarżący nie uzyskali żadnej realnej korzyści z podziału działki, gdyż nie sprzedali nowopowstałych działek a darowali je synom - wobec tego nie powinno ich dotyczyć zwiększenie wartości nieruchomości na skutek podziału. Podnieśli również fakt, iż jedna z nowopowstałych działek została przeznaczona na cel publiczny - poszerzenie drogi gminnej. W tym miejscu wyjaśnić należy, że stwierdzony operatem szacunkowym fakt zwiększenia wartości nieruchomości na skutek jej podziału, jest wartością obiektywną i następuje zawsze wtedy, jeżeli przy potencjalnym zbywaniu danej nieruchomości w częściach geodezyjnie wydzielonych można uzyskać wyższą cenę, niż cena możliwa do uzyskania w wyniku zbycia danej nieruchomości jako jednej działki ewidencyjnej. Zatem nie ma znaczenia, czy do transakcji sprzedaży dojdzie czy też nie, gdyż nie ma to wpływu na zastosowanie przepisu o opłacie adiacenckiej - wystarczy sam fakt stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Nie ma też znaczenia okoliczność, że jedna z działek została wydzielona z przeznaczeniem na drogę gminną, gdyż przy ustaleniu wartości nieruchomości przed i po podziale powierzchnia tej nieruchomości nie została uwzględniona. Zatem zarzuty skarżących nie mogły być uwzględnione przez Sąd, gdyż nie znajdują oparcia w przepisach ustawy - są zupełnie niezasadne. Natomiast Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej Operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony prawidłowo, w sposób rzetelny oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera on braków czy niejasności, jednocześnie rzeczoznawca wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną. Podsumowując należy uznać, że zarówno Wójt Gminy [...] jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo przeprowadzili postępowanie w niniejszej sprawie, zgromadzili niezbędny materiał dowodowy i wydali swoje rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Ponadto wyczerpująco i szczegółowo wyjaśnili motywy, jakimi się kierowali przy rozstrzyganiu sprawy - uzasadniając przekonująco swoje decyzje. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.