I SA/Wa 1987/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2017 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...], wystąpił J. B., następca prawny M. B. właścicielki nieruchomości położonej w [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...], uznając, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. B.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być tylko podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Minister podniósł, że zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...]. Naczelnik Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 1983 r., nr [...] sprostował oczywistą omyłkę w ww. decyzji z dnia [...] lipca 1982 r. i wskazał, że nieruchomość objęta decyzją, w skład której wchodzą niektóre parcele gruntowe z Iwh [...] gm. kat. [...] stanowią własność mienia gminnego. M. B. (poprzedniczka prawna J. B.) na mocy aktu własności ziemi z dnia 9 czerwca 1980 r., nr [...] stała się z mocy prawa właścicielką nieruchomości, m.in. oznaczonej jako działka nr [...]. Jednakże decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] uchylony został ww. akt w części dotyczącej stwierdzenia, że M. B. stała się z mocy prawa właścicielką działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...]. Jednocześnie decyzją tą zmienione zostało w akcie własności ziemi nr [...] oznaczenie działki ewidencyjnej na [...] w miejsce [...] oraz powierzchnia ogólna gospodarstwa z [...] ha na [...] ha. Powodem takich zmian był fakt, iż część działki nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, co wynikało z zapisu w księdze wieczystej nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1985 r., nr [...]. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1985 r. jest ostateczna. Ponadto, Minister ustosunkował się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uznając je za bezpodstawne. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł J. B., domagając się: 1) uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...] z uwagi na wydanie przedmiotowej w oparciu o decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz bez udziału uprawnionych stron; 2) uchylenie wydanych na gruncie niniejszej sprawy decyzji organów administracji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a które stanowiły podstawę do wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1985 r. uchylony został akt własności ziemi z dnia 9 czerwca 1980 r. w części dotyczącej stwierdzenia, że matka M. B. stała się z mocy prawa właścicielką działki ewidencyjnej nr [...]. Skarżący podkreślił, że jednocześnie wskazaną decyzją doszło do zmiany w akcie własności ziemi o nr [...] oznaczenia działki ewidencyjnej na [...] w miejsce [...], a co więcej powierzchnia ogólna gospodarstwa z [...] ha uległa zmniejszeniu do [...] ha. Zgodnie z twierdzeniem organu powodem działania oraz dokonania wskazanych powyżej zmian był rzekomy fakt, iż część działki [...] stanowi własność Skarbu Państwa. To twierdzenie według skarżącego jest bezprzedmiotowe i niepoparte dowodami. Z dokumentu z grudnia 1957 r., znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wynika bezpośrednio, iż mienie gminne rzekomo wchodzące w skład działki nr [...] położonej w [...] faktycznie nabyte zostało przez rodziców w 1936 r. w drodze zamiany gruntów z Gminą [...] z racji budowy drogi gminnej. Dlatego też nie ma żadnej podstawy do twierdzenia, że działka położona w [...] o nr [...] o powierzchni [...] ha stanowi własność Gminy. Ponadto zauważenia wymaga, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1985 r., została wydana po śmierci matki M. B., która nastąpiła 1 lipca 1980 r. W związku z tym M. B. na dzień wydania decyzji z dnia [...] marca 1985 r. nie mogła być stroną postępowania. Zażalenie na decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1985 r. złożył brat skarżącego F. B. w dniu 9 kwietnia 1985 r. Tym samym, przedmiotowe odwołanie, z uwagi na śmierć M. B. wobec której wydana została zaskarżona decyzja, winno zostać przez organ administracji odczytane jako wniosek o wznowienie postępowania bowiem nie nazwa pisma, a jego treść stanowi o charakterze przedmiotowego. We wspomnianym odwołaniu F. B. bezpośrednio wskazuje, na fakt śmierci matki oraz na to, że jest on jej następcą prawnym - spadkobiercą, mającym prawo odwołania. Tym samym organ powinien zawiesić przedmiotowe postępowanie oraz ustalić krąg spadkobierców M. B., celem następnie umożliwienia wzmiankowanym osobom wstąpienie w jej prawa i podjęcie działań mających na celu udział w postępowaniu administracyjnym i realną obronę swoich praw. Tak się jednak nie stało, tym samym organ bezsprzecznie w sposób rażący naruszył prawo spadkobierców M. B. do udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się z jej udziałem, powodując niemożność realnego podjęcia obrony swoich praw, a zwłaszcza prawa własności nieruchomości działki nr [...] położonej w [...]. Nadto strona skarżąca podniosła, że pomimo śmierci matki M. B. (będąc formalnie jednym z jej następców prawnych), nigdy nie była stroną żadnego postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] położonej w miejscowości [...]. Co więcej nigdy też skarżący nie został zawiadomiony o żadnym rozstrzygnięciu organów administracji, wprost dotyczącym praw i obowiązków skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Miasto i Gminę [...] prawa własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...]. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał m.in. art. 105 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 105 § 1 k.p.a., wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym; gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła; gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony; w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia, jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy skarżący miał prawo zainicjować postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 1991 r., we wskazanej części, tj. czy legitymował się tzw. interesem prawnym. Podmiot inicjujący takie postępowanie będzie miał interes prawny, jeśli wykaże się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2002 r. w sprawie I SA 3261/01, LEX nr 82817). Osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, iż skarżący legitymował się w dacie 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, która została skomunalizowana, nie legitymował się takim tytułem również w dacie wydania decyzji ani nie legitymuje się nim obecnie. Jak wynika z aktu własności ziemi z dnia 9 czerwca 1980 r., nr [...] M. B. - matka J. B. stała się z mocy prawa właścicielką nieruchomości m.in. oznaczonej jako działka nr [...]. Akt ten został jednak uchylony (decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1985 r., nr [...]) w części dotyczącej stwierdzenia, że M. B. stała się z mocy prawa właścicielką działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...] oraz zmienione zostało oznaczenie działki ewidencyjnej, której właścicielką była M. B. przed uchyleniem tego aktu. W miejsce działki nr [...] wpisano działkę nr [...], jednocześnie ww. decyzją wprowadzono zmiany w powierzchni ogólnej gospodarstwa z [...] ha na [...] ha. Powodem tych zmian był fakt, że z księgi wieczystej nr KW [...] – [...] wynikało, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa – na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z lipca 1982 r., [...]. Stan ten potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych odpis księgi wieczystej z dnia 22 listopada 1990 r. Decyzją z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1985 r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1985 r. jest ostateczna. Rację należy przyznać skarżącemu, że skoro jego matka M. B. w dacie wydawania przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] decyzji z dnia [...] marca 1985 r. nie żyła (zmarła bowiem w dniu 1 lipca 1980 r.), to tym samym nie powinna być adresatem tej decyzji. Jednakże podkreślić należy, że wada ta, tkwiąca w decyzji z dnia [...] marca 1985 r., która (co nie jest sporne) jest w obrocie prawnym albowiem postępowanie odwoławcze od niej zostało umorzone - nie czyni jeszcze skarżącego właścicielem działki nr [...] na datę komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Dopiero bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego (w odrębnym trybie) aktu, na podstawie którego dokonano zmiany w akcie własności ziemi z dnia 9 czerwca 1980 r. a wcześniej zapisów w księdze wieczystej, które były podstawą do wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1985 r., umożliwiałoby Ministrowi skuteczne wszczęcie postępowania nadzorczego, w którym ocenie podlegałaby komunalizacja działki nr [...], tj. czy była ona dokonana z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, na tym etapie postępowania Sąd nie może uwzględnić wniosków skargi. W niniejszym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do dokonywania oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do działki nr [...]. Sąd w tym postępowaniu zobligowany jest jedynie do dokonania kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego, co też uczynił. Tym bardziej nie mógł dokonać uchylenia orzeczeń administracyjnych, które były podstawą do wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. Uczynić tego nie mógł również Minister albowiem w ramach postępowania nadzorczego jakim jest postępowanie, które próbował skutecznie zainicjować J. B., organ nie jest uprawniony do oceny decyzji administracyjnych, które legły u podstaw wydania decyzji komunalizacyjnej. Działanie takie naruszałoby przepisy prawa. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do działki skomunalizowanej, nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu bycia stroną w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 1991 r. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro organ wszczął postępowanie nadzorcze na wniosek skarżącej, a następnie ustalił, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to zasadnie Minister umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.