I SA/Wa 1988/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją [...] z dnia [...] września 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. umarzającą z przyczyn podmiotowych postępowanie w sprawie o ustalenie, że część majątku ziemskiego [...] o powierzchni [...] ha położonego w gminie [...] w województwie [...] o powierzchni całkowitej [...] ha nie podlegała działaniu przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 10, poz. 51; dalej jako dekret). W uzasadnieniu organ podniósł, że pismem z dnia [...] lipca 2016 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. B. H. oraz H. S. wnieśli o wydanie przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej, że część majątku ziemskiego [...] położonego w gminie [...] w województwie [...] o powierzchni [...] ha nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 10 poz.51 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie). Wskazał, że dotychczas przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, iż H. D. w dniu przejęcia tej nieruchomości na cele reformy rolnej według stanu na dzień 1 września 1939 r. oraz 13 czerwca 1944 r. (data wejścia w życie dekretu) była właścicielką ww majątku, a zatem wniosek jej spadkobierców uznał za złożony przez podmioty nie legitymujące się interesem prawnym w sprawie. Minister podał także, że w toku postępowania ustalono że całość majątku [...] gm. [...] (w tym objętą wnioskiem część) została przejęta od H. D. na rzecz państwa na cele reformy rolnej mocą opartej o art. 2 ust. 1 lit. c dekretu decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...] Działu Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1948 r., sygn. [...]. Decyzja z dnia [...] września 1948 r. na wniosek H. D. została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] stwierdzającą jej nieważność. W skardze skierowanej do tut. Sądu H. S. (dalej jako skarżący) zarzucił organowi rażące naruszenie: 1) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do ochrony i dochodzenia naruszonego prawa własności majątku ziemskiego [...], 2) art. 28 kpa w związku z § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia w związku z art. 2 ust 1 lit e) dekretu poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, 3) § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia i art. 2 ust 1 lit e) dekretu poprzez uznanie, iż zgodnie z "wymogiem dekretu do przeprowadzenia postępowania o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit, e" konieczne jest przedstawienie dowodu, że H. D. była właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem w postaci wypisu z właściwej księgi wieczystej lub przedwojennego aktu notarialnego, 4) art. 28 kpa w związku z art. 160 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym przed dniem 01 września 2004 r. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692) w związku z art. 156 § 1 kpa w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia, w związku z art. 2 ust 1 lit e) dekretu poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, iż skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, gdy tymczasem ma on interes prawny w niniejszym postępowaniu, bowiem na jego wniosek na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 kpa minister decyzją z dnia [...].07.2013 r. stwierdził nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...] Działu Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1948 r. sygn. [...], w konsekwencji czego skarżącemu na podstawie art. 160 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r. przysługuje wobec Skarbu Państwa roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę majątkową na skutek stwierdzenia nieważności w/wym. decyzji, do którego rozpoznania przed sądem powszechnym niezbędne jest wydanie przez Wojewodę [...] decyzji w trybie § 5 rozporządzenia. 5) art. 28 kpa w związku z § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia oraz art. 2 ust. 1 lit e dekretu, a nadto art. 110 kpa poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, w sytuacji, gdy został on uznany za stronę w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...] Działu Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1948 r., sygn. [...] wydanej w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia na wniosek złożony przez H. D. uznaną za stronę postępowania prowadzonego w trybie w/wym. rozporządzenia, zakończonego prawomocną decyzję z dnia [...].07.2013 r. Skarżący zaskarżonym decyzjom zarzucił ponadto rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wydanie zaskarżonych decyzji, w postaci: a) art. 105 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne (...); 2) art. 75 kpa, art. 77 i art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów w oparciu o część zebranego w sprawie materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie przez organ I instancji, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jedynie potwierdza, iż H. D. "władała" majątkiem [...], natomiast nie potwierdza, iż była jego właścicielką, bowiem jedynym dowodem który może to potwierdzić jest oryginał przedwojennego aktu notarialnego, z którego wynikałby tytuł własności: gdy tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności zaświadczenia gminy [...] oraz pisma Starostwa [...] do Sądu [...] z dnia [...].10.1949 r., jak również dokumentu z sądu wieczystoksięgowego, to jest zawiadomienia z dnia [...].12.1949 r. jednoznacznie wynika, iż H. D. była właścicielką tego majątku przed jego przejęciem, a majątek został bezprawnie jej odebrany i przejęty na własność Skarbu Państwa, 3) art. 75 kpa i art. 86 kpa poprzez odmówienie przez organ II instancji wiary dowodom z dokumentów złożonym do akt (...); 4) art. 7 , 75, 77 i art. 80 kpa poprzez uznanie przez organ II instancji, iż organ I Instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe, 5) art. 6, 8 i 107 § 3 kpa (...) Wskazując na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa choć zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ppsa). Jak wynika z orzecznictwa, umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i jako rozstrzygnięcie procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 481/2011, LexPolonica nr 3960101). W wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. III SK 20/10 Sąd Najwyższy wskazał, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 712/2012). Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. II OSK 588/2011, LexPolonica nr 3961728, tak m.in. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, str. 620). Z przyczyn przedmiotowych postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego. Podmiotowa bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas gdy podmiot inicjujący postępowanie utracił zdolność do czynności prawnych bądź np. zmarł w toku postępowania a sprawa dotyczyła prawa o charakterze stricte osobistym. Przymiot strony w jej aspekcie procesowym uzyskuje każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei ten, kto na skutek swego żądania czynności organu administracyjnego uczestniczy w tym postępowaniu w charakterze strony, nie traci tego procesowego statusu tylko dlatego, że w decyzji organu administracyjnego zostanie ustalone (rozstrzygnięte), że nie przysługuje mu żadna ochrona. Czym innym jest natomiast bezprzedmiotowość postępowania występująca wówczas, gdy inicjatywę w tym zakresie zgłosił podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania. Chodzi w szczególności o sytuacje, w których do zainicjowania danego postępowania legitymowane są konkretnie wskazane w ustawie podmioty bądź gdy wszczęcie postępowania administracyjnego w danym stanie prawnym może nastąpić jedynie z urzędu. Wówczas organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe wobec wszczęcia go na skutek wniosku podmiotu niebędącego legitymowanym do skutecznego złożenia żądania. W przepisach kpa nie znajduje natomiast uzasadnienia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej (wyrok NSA z dnia 12 X 1987 r. IV SA 334/87, GAP 1988, nr 4). Z taką sytuacją co do zasady mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skarżący, jak wskazują zarzuty skargi, jest zainteresowany wydaniem decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia. Należy podkreślić, że dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej został uchylony, pomimo to, jak wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, a także uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt III CZP 21/11 - w przedmiocie objęcia danej nieruchomości dyspozycją art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 grudnia 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nadal właściwe do orzekania w tego typu sprawach są organy administracji a podstawę prawną w tym zakresie stanowi § 5 rozporządzenia. Według tego przepisu orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, a obecnie wojewodów. Z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż cały sporny majątek H. D. przeszedł na własność państwa na podstawie art. 2 ust. 1 pkt c) dekretu. W tym zakresie została wydana stosowna decyzja administracyjna, która stanowiła następnie podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. W trybie nadzwyczajnym w 2013r. decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1948 r., sygn. [...] orzekającej o przejęciu ww majątku [...] w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. c dekretu nie oznacza w ocenie Sądu, iż zasadne jest poszukiwanie innej podstawy prawnej, na jakiej ww majątek miałby przejść na rzecz państwa. Wobec tego, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż sporny majątek [...] został przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 lit. c dekretu, to nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie § 5 rozporządzenia. Ustanawiał on bowiem podstawę do prowadzenia postępowania (na wniosek właściciela) wyłącznie celem ustalenia (zanegowania) czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu. Skoro jednak ww majątek [...] w całości przeszedł na rzecz państwa na określonej podstawie prawnej - to nie sposób po 70-ciu latach ustalać, że nie przeszedł on na państwo w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zwłaszcza że w świetle okoliczności sprawy kwestia ta nie budzi wątpliwości. W tym stanie rzeczy, jako że nie ma przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie § 5 rozporządzenia to zainicjowane w tym trybie postępowanie, pomimo iż wnioskodawcy domagają się merytorycznego orzeczenia, należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa jak bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji ją poprzedzająca nie naruszają zatem prawa choć zapadły w oparciu o ustalenie, iż skarżący, będący spadkobiercą H. D., nie posiada interesu prawnego w sprawie z uwagi na to iż nie udokumentowano jej prawa własności do ww majątku. Wobec błędnego uzasadnienia decyzji przez organy obu instancji, naruszono zatem art. 107 § 3 kpa ale w sposób, który nie miał wpływu na wynik postępowania. Zainicjowane wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. postępowanie należało umorzyć ale nie z przyczyn podmiotowych, lecz z przyczyn przedmiotowych. Gdy chodzi o kwestię legitymacji skarżącego Sąd uznaje bowiem zarzuty skargi za uzasadnione. Nie sposób przyjąć, iż wnioskodawcy będący następcami prawnymi H. D., do której skierowano decyzję z 1948r. i którzy na prawach strony brali udział w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej spornego majątku [...] nie mieliby przymiotu strony w innej sprawie administracyjnej dotyczącej tego samego majątku. W tym zakresie za zasadne Sąd uznał zarzuty co do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 kpa, a także zarzuty dotyczące art. 7, 77 i 80 kpa. Powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że sporny majątek został przejęty przez państwo na konkretnej podstawie prawnej zaś skarżący domaga się ustalenia, iż nie miało to miejsca na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów podlegającej oddaleniu skargi (art. 151 ppsa).