I SA/Wa 1989/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz H. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1989/05 Uzasadnienie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. M. i H. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] odmawiającej B. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] Decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] sążni kwadratowych, oznaczona numerem hipotecznym [...] stanowiła, zgodnie ze świadectwem Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W., własność E. E. J. i B. małż. M. Powyższa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ). Z dniem 21 listopada 1945 r., czyli z dniem wejścia w życie dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art.1 dekretu przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy a następnie na własność Skarbu Państwa z mocy art.32 ust.2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożył B. M. podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości do protokołu w dniu 9 czerwca 1947 r. Spadkobiercami E. i B. małż. M. byli J. Z. oraz J. M., po którym odziedziczyli spadek J. B. – M. i K. M. J. Z. w drodze aktu notarialnego w dniu 23 stycznia 2003 r. sprzedała M. M. przysługujący jej udział w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości. Natomiast K. M., po dokonaniu rozszerzenia wspólności ustawowej małżeńskiej, wspólnie żoną T. M. sprzedali przysługujący im udział w prawach i roszczeniach do opisanej nieruchomości na rzecz syna H. M. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] odmówiono B. M. przyznania prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości z uzasadnieniem, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jest ona przeznaczona pod budownictwo publiczne a korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie daje się pogodzić z przeznaczeniem terenu według tego planu. Od decyzji tej B. M. nie złożył odwołania, a tym samym stała się ona ostateczna. Mocą umowy przeniesienia własności nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 14 stycznia 1952 r. między Państwem Norweskim i Państwem Polskim, własność części nieruchomości dekretowej o powierzchni [...] m.kw. została nabyta przez Państwo Norweskie i wspólnie z częścią innej nieruchomości hip.nr [...] o powierzchni [...] m.kw. stanowi aktualnie działkę oznaczoną numerem [...], dla której urządzona jest księga wieczysta Kw nr [...], gdzie w dziale II wpisane zostało jako właściciel nieruchomości Państwo Norweskie. Co do pozostałej części nieruchomości dekretowej o powierzchni [...] m.kw. wpis Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości nastąpił w dniu 21 września 1961 r. Ta część nieruchomości została przekazana w użytkowanie wieczyste Rządowi Finlandii na mocy umowy z dnia 14 listopada 1970 r. i aktualnie oznaczona jest numerem ewidencyjnym [...]. W dniu 29 stycznia 2001 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej wystąpił M. M., działający wówczas jako pełnomocnik J. Z. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ nadzorczy podniósł, że zgodnie z art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosek właściciela gruntu lub jego następcy prawnego, będącego w posiadaniu gruntu, o przyznanie prawa własności czasowej zostanie uwzględniony, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wskazano również, że w dacie wydawania decyzji o odmowie przyznania własności czasowej dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. nr [...] uchwalony przez Naczelną [...] W. dnia [...] lipca 1948 r. Z barwnego wydruku tego planu wynika, że przedmiotowy teren został przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego i dla przedstawicielstw dyplomatycznych i w ramach tego przeznaczenia w części pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce, w części pod tereny działek budowlanych przeznaczonych na urządzanie ogrodów i dziedzińców, a w pozostałej części pod budynki na cele biurowe i mieszkalne o wysokości minimalnej i maksymalnej dwóch kondygnacji. W ocenie organu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej, co wyklucza przyjęcie, że korzystanie z tego terenu przez dotychczasowego właściciela byłoby zgodne z tym planem. Skoro obowiązujący w dacie wydawania kwestionowanej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego uzasadniał odmowę przyznania własności czasowej, to brak podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2005 r. i podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że nieruchomość położona przy ul. [...] w W. wchodziła w skład większego obszaru wyznaczonego na planie linią koloru żółtego, który był przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego i dla przedstawicielstw dyplomatycznych, natomiast w ramach tego przeznaczenia grunt ten mógł zostać zagospodarowany pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał nieruchomość na cele publiczne, to tym samym wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. M. W skardze podniesiono, że organ dokonał błędnej oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącego szczegółowa treść planu wskazuje na możliwość pogodzenia przeznaczenia terenu według tego planu z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela bądź jego spadkobierców. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, co oznacza, że w zakresie sprawowanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek również z przyczyn niż wskazanych przez skarżącego. W pierwszej kolejności należy wskazać, zaskarżona decyzja nie została doręczona jednej ze stron toczącego się postępowania nadzorczego a mianowicie Państwu Norweskiemu, które legitymuje się tytułem własności do części nieruchomości objętej działaniem dekretu warszawskiego, aktualnie oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd o samodzielnym charakterze postępowania nadzorczego, którego wszczęcie rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania zakończonego badaną decyzją. Orzekające w tym postępowaniu organy obowiązane są przestrzegać ogólnych reguł procedury administracyjnej. Nie doręczając zaskarżonej decyzji jednej ze stron postępowania nadzorczego organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art.10 kpa) oraz zasadę obowiązku udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art.9 kpa). Od decyzji Ministra Infrastruktury odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art.127 § 3 kpa) a od ostatecznej decyzji tego organu strona ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jest to konsekwencją przyjęcia stanowiska, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą administracyjną, załatwianą zgodnie z regułami prawa procesowego i zasadą dwuinstancyjności. Nie może budzić wątpliwości, że nie doręczenie zaskarżonej decyzji stronie postępowania nadzorczego stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przewidzianą w art.145 §1 pkt.1 lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Ponadto wymaga podkreślenia, że organom orzekającym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1950 r. uszła uwadze okoliczność, że badana decyzja została skierowana wyłącznie do B. M. i jemu tylko doręczona. Nastąpiło to w sytuacji, gdy bezsporne jest, iż tytułem własności do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], zgodnie z wpisem do księgi wieczystej legitymowała się również E. M. W dacie wydania decyzji przez Prezydenta W. tj. w dniu [...] marca 1950 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz.341). W świetle art.9 ust.1 tego rozporządzenia " osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosi lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy ." Przepisy omawianego rozporządzenia przewidywały również prawo stron do udziału w każdym stadium postępowania , a w przypadku wydania decyzji w nieobecności strony stanowiły o obowiązku jej doręczenia na piśmie ( art.80 ust.2). W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na ówczesne przepisy prawa materialnego. Stosownie bowiem do § 3 ust.1 rozporządzenia wydanego przez Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz.112) zawiadomienie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie poprzez ogłoszenie Zarządu Miejskiego w organie urzędowym powinno, zgodnie z § 4 rozporządzenia, zawierać: m.in. wezwanie dotychczasowego właściciela nieruchomości do wzięcia udziału w oględzinach. Z kolei według § 5 tegoż rozporządzenia –Zarząd Miejski, jeśli posiadał dane o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela, obowiązany był, niezależnie od ogłoszenia, zawiadomić go na piśmie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie. Do sporządzonego protokołu oględzin właściciel miał prawo zgłoszenia zarzutów, jeśli uważał, że zawarte w nim ustalenia naruszają jego prawa (§7 rozporządzenia). Z akt sprawy wynika, że w oględzinach nieruchomości w dniu 9 czerwca 1947 r. uczestniczył wyłącznie jeden ze współwłaścicieli – B. M. Należy mieć na uwadze, że w dacie oględzin przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia powinny mieć zastosowanie, gdyż rozporządzenie to obowiązywało w okresie od 21 maja 1946 r. do 9 lutego 1948 r. Zachodzi zatem pytanie czy nastąpiło skuteczne objęcie przez gminę gruntu w posiadanie przy założeniu, że współwłaścicielka nieruchomości E. M. nie została zgodnie z wymogami § 5 rozporządzenia powiadomiona o przystąpieniu przez gminę do objęcia przedmiotowego gruntu. Rodzi to dalsze konsekwencje w zakresie ustalenia początkowej daty do złożenia przez współwłaścicielkę gruntu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej a także możliwości złożenia takiego wniosku. Czyniąc dalsze rozważania na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w kontekście obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego należy dojść do przekonania, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej wydana na podstawie art.7 ust.2 lub 3 dekretu powinna być doręczona wszystkim współwłaścicielom nieruchomości. W tym zakresie zadaniem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie poczynienie ustaleń i ocena, czy kwestionowana decyzja nie narusza prawa w kontekście powołanych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego. Brak ustaleń organów orzekających w sprawie w tym zakresie stanowi nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nienależytą ocenę całokształtu zebranego materiału dowodowego (art.7, art.77 §1 kpa) a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej omówione uchybienia organów wydających decyzje w sprawie stanowią zasadniczą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. Dodatkowo należy także odnieść się do zarzutów skargi, dotyczących dokonanej przez organ nadzoru oceny kwestionowanej decyzji w kontekście obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji planu zabudowania. Według ustaleń dokonanych przez organ nadzorczy w dacie wydania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. nr [...] uchwalony przez Naczelną [...] W. dnia [...] lipca 1948 r. Według powyższego planu przedmiotowy teren został przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego i dla przedstawicielstw dyplomatycznych a w ramach tego przeznaczenia w części pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce, w części pod tereny działek budowlanych przeznaczonych na urządzanie ogrodów i dziedzińców, a w pozostałej części pod budynki na cele biurowe i mieszkalne. W ocenie organu skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej, to wyklucza możliwość korzystania z tego terenu przez dotychczasowego właściciela. Z takim stanowiskiem organu nie godzi się skarżący, którego zasadniczy zarzut skargi dotyczy błędnego w jego ocenie przyjęcia przez organ wydający zaskarżoną decyzję, że treść planu wskazuje na brak możliwości pogodzenia przeznaczenia terenu według planu z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców. Zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie, czy przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego dawało się pogodzić z wykorzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela. Według dokonanej przez organy oceny każde przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyklucza uwzględnienie wniosku dekretowego. Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art.7 ust.2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a w szczególności użyte w niej sformułowanie " Gmina uwzględni wniosek (....)" wskazuje wyraźnie, iż decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli spełnione zostają przesłanki określone przepisem, to organ orzekający jest obligowany do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego tym przepisem. Stosownie bowiem do powołanego przepisu Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wobec brzmienia tego przepisu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, zgłoszony z zachowaniem wymogów określonych w art.7 ust.1 dekretu, Gmina obowiązana była uwzględnić, jeżeli spełnione były przesłanki wymienione w art.7 ust.2 dekretu, to jest gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania tego prawa. W tej sytuacji organ był zobligowany do szczególnie starannej i wnikliwej analizy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Samo stwierdzenie, że skoro ten plan przewidywał przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej, bez ustosunkowania się do przeznaczenia w planie tej konkretnej nieruchomości, jest uchybieniem procesowym, polegającym na braku oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art.7 i art.77 §1 kpa). Jeśli zważy się przy tym, że przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego pod obiekty użyteczności publicznej nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z planem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1998 r., IV SA 434/97, publ. Lex 45862), to koniecznym było rozważenie przez organy, czy przeznaczenie terenu wskazane w planie w odniesieniu do tej konkretnej nieruchomości (pod budynki biurowe i mieszkalne oraz pod zabudowę wolnostojącą) oznaczało, że korzystanie przez dotychczasowego właściciela gruntu byłoby niezgodne z planem. Na marginesie należy dodać, że wskazane przez organ orzekający w sprawie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. (OSK 352/04, publ. Rzeczypospolita 2004 r., nr 157, str.C1) dotyczy innego stanu faktycznego a przede wszystkim odmiennych, niż w niniejszej sprawie, zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z uzasadnienia wyroku, mimo iż teza orzeczenia wskazuje, że przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza realizację roszczeń z art.7 ust.2 dekretu. W świetle powyższego za słuszny należało uznać zarzut skargi, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji uchybiono, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zasadom wyrażonym w art.7 i art.77 § 1 kpa przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym samym naruszono przepis art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez jego zastosowanie w sprawie niedostatecznie wyjaśnionej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art.145§1 pkt.1 lit. a, b i c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 powołanej ustawy.