I SA/Wa 199/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej I.K. kwotę 867 (osiemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania I.K. od decyzji Prezydenta W. z [...] października 2011 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] m2, na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] stycznia 2010 r. – utrzymało w decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] organ I instancji orzekł o ustaleniu od I.K. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie złożyła I.K. zarzucając: - naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie wartości nieruchomości po podziale na podstawie zróżnicowanych cech działek gruntu [...],[...],[...] oraz działek [...],[...],[...], przyznając prawidłowo działkom nr [...],[...],[...] mniejsze możliwości inwestycyjne, niż nieruchomościom porównywanym oraz błędnie takie same możliwości inwestycyjne, jak nieruchomościom porównywanym działkom gruntu nr [...],[...],[...], podczas gdy działki gruntu nr [...],[...],[...] oraz [...],[...],[...] posiadają takie same możliwości inwestycyjne ("przeciętne"), gorsze niż nieruchomości porównywane, co miało bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości po podziale, a w konsekwencji wpływało pośrednio na wysokość ustalonej w zaskarżonej decyzji opłaty adiacenckiej, naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa - poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzenia prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu uznanego za wyłączny dowód w sprawie, czym naruszona została zasada swobodnej oceny dowodów, naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa - przez uzasadnienie decyzji z powołaniem się na argumenty biegłego, przy pominięciu argumentów podnoszonych przez odwołującą się i nieodniesienie się do nich. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy W.K., odniósł się (pismo z dnia 7 lipca 2011 r.) do zastrzeżeń zawartych w poprzedniej decyzji Kolegium z [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...], wydanej w tej samej sprawie, wskazując, że: "/.../ W przypadku przedmiotowej wyceny, mającej uwzględniać zmiany wartości nieruchomości będące skutkiem podziału, przebieg rowów melioracyjnych, stan wód powierzchniowych czy położenie linii energetycznych, nie miały wpływu na różnicę wartości nieruchomości przed i po podziale /.../" Ponadto wskazał on, że możliwości inwestycyjne działek nr [...],[...],[...] zostały, ograniczone przez decyzję o warunkach zabudowy z [...] maja 2009 r. nr [...] w ten sposób, że została w niej wyznaczona linia zabudowy biegnąca w odległości min. 13 m od projektowanej wschodniej linii rozgraniczającej projektowanej ul. [...]. Podniesiono, że uwaga strony dotycząca wpływu ul. [...] oraz torów kolejowych jest nietrafna, gdyż ulica i tory przebiegają w odległości ok. 130 m od nieruchomości i przestrzeń znajdująca się pomiędzy ulicą a przedmiotowymi działkami jest zabudowana budynkami mieszkalnymi na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], a więc trudno uznać, że przebieg ulicy i torów kolejowych ma bezpośredni i niekorzystny wpływ na przedmiotową nieruchomość i możliwość jej zabudowy. Zatem, w ocenie Kolegium, rzeczoznawca majątkowy odniósł się w ww. piśmie do zasadniczego zarzutu strony odwołującej się. Pismo to zostało przekazane stronie przy piśmie Urzędu W. z 14 lipca 2011 r. ([...]). Wyjaśnienia rzeczoznawcy organ uznał za wystarczające. Kolegium wskazując na treść przepisów art. 154 ust. 1 i art. 157 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdziło, że zgodnie z art. 157 ust. 1 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W omawianym przypadku, ocena o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ustawy nie została sporządzona. Zdaniem organu operat pod względem merytorycznym nie został więc zakwestionowany, a pod względem prawnym jest prawidłowy. Kolegium wyjaśniło, że w decyzji organ I instancji powołał się na ww. pismo, rzeczoznawcy, uznając argumenty w stosunku do operatu szacunkowego tam przedstawione za prawidłowe - co zostało uwidocznione w uzasadnieniu decyzji. Tym samym organ I instancji nie podzielił zarzutu strony odwołującej się w tym zakresie i uznał wykonany operat szacunkowy z 28 stycznia 2011 r. za zasadniczy dowód w sprawie. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (biorąc pod uwagę wyjaśnienie ww. rzeczoznawcy), ani też naruszenia powołanych w odwołaniu przepisów k.p.a. odnośnie niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 kpa). Kolegium uznało też za prawidłowe oparcie się przez organ I instancji na operacie szacunkowym sporządzonym w sprawie, mając na uwadze wyjaśnienia biegłego z 7 lipca 2011 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu II instancji, nie można twierdzić, że pominięte zostały argumenty strony odwołującej się. Organ ich nie podzielił uznając za prawidłową opinię biegłego sformułowaną w operacie szacunkowym (z ww. wyjaśnieniem), wobec czego art. 107 § 3 kpa nie został naruszony. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I.K., podnosząc że błędnie ustalona została opłata adiacencka. Jednocześnie zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarzenie ruchomościami w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109) - poprzez ustalenie wartości nieruchomości po podziale na podstawie zróżnicowanych cech działek gruntu nr [...],[...],[...] oraz działek nr [...],[...],[...], przyznając, prawidłowo działkom nr [...],[...],[...] mniejsze możliwości inwestycyjne, niż nieruchomościom porównywanym oraz błędnie takie same możliwości inwestycyjne jak nieruchomościom porównywanym działkom gruntu nr [...],[...],[...], podczas gdy działki gruntu nr [...],[...],[...] oraz [...],[...],[...] posiadają takie same możliwości inwestycyjne ("przeciętne"), gorsze niż nieruchomości porównywane co miało bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości po podziale, a w konsekwencji wpływało pośrednio na wysokość ustalonej w zaskarżonej decyzji opłaty adiacenckiej; 2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa – tj. wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz bez przeprowadzenia prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego uznanego przez organ jako wyłączny dowód w sprawie, podczas gdy organ znał inne fakty znane mu z urzędu w podobnych sprawach w obszarze na którym znajdowały się działki wyceniane, czym organ dokonał istotnego naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów; 3) art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa – tj. uznanie przez Kolegium za prawidłowe ustalenia organu I instancji, z powołaniem się na argumenty przedstawione przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia 7 lipca 2011 r., z równoczesnym całkowitym pominięciem argumentów podnoszonych przez skarżącą w piśmie z dnia 9 września 2011 r., a w szczególności bez odniesienia się do wskazywanych przez skarżącą argumentów dotyczących operatu szacunkowego, które dyskwalifikują go jako dowód w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że rzeczoznawca dokonując analizy porównawczej parami dokonał zróżnicowania cech przy porównaniu działek nr [...],[...] i [...] oraz działek nr [...],[...] i [...], twierdząc w tabelach na str. 26 i 27, iż wyłącznie gorsze możliwości inwestycyjne ma pierwsza grupa działek, tj. [...],[...], i [...], wskazując, iż na tą cechę ma wpływ usytuowanie działek od projektowanej ul. [...], podczas gdy w rzeczywistości położenie działek nr [...],[...] i [...], cechują równie złe możliwości inwestycyjne względem nieruchomości porównywanych, gdyż nieruchomości te znajdują się od strony ul. [...] oraz torów kolejowych łączących E. [...] z wysypiskiem odpadów poprodukcyjnych [...]. Zdaniem skarżącej obydwa kompleksy działek mają takie same możliwości inwestycyjne, gorsze niż działki przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania parami. Skarżąca zarzuciła, że zróżnicowanie dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego, narusza postanowienia § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną ocenę cech działek gruntu nr [...],[...],[...] w porównaniu z działkami wycenianymi. Skarżąca powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazała, że obowiązkiem organów jest konieczność przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego. W ramach takiego postępowania organ administracyjny obowiązany jest brać pod uwagę zgodnie z art. 77 § 4 kpa również znane mu z urzędu fakty. W ocenie skarżącej do faktów znanych organowi z urzędu należy zaliczyć ustalenie opłaty adiacenckiej dla nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości będącej również własnością skarżącej, której decyzją nr [...] z [...] listopada 2010 r. została naliczona opłata adiacencka w kwocie [...] złotych z tytułu podziału działki nr [...] (nowopowstałe działki nr [...],[...],[...] i [...]), określająca jednocześnie, iż w wyniku dokonanego podziału działek gruntu o łącznej powierzchni [...] m2, nastąpił wzrost wartości o kwotę [...] złotych. Zdaniem skarżącej wskazane wartości trudno pogodzić z racjonalną oceną dowodów, a w tym przypadku z oceną operatu szacunkowego, dokonaną przez organ administracyjny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, gdzie opłata adiacencka z tytułu podziału działki nr [...] została ustalona w kwocie [...] złotych, a wzrost wartości w wyniku podziału dla działek o łącznej powierzchni [...] m2 wyniósł kwotę [...] złotych. Skarżąca podniosła, że pismem z 9 września 2011 r. kwestionowała zasadność ustaleń faktycznych dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego Wskazywała również, iż zróżnicowanie możliwości inwestycyjnych odnośnie powstałych z podziału działek gruntu nie ma żadnego sensu. Cała nieruchomość skarżącej powinna mieć przypisane jednakowe możliwości inwestycyjne, jednakże gorsze od nieruchomości przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego. Treść uzasadnienia decyzji wydanej przez Prezydenta W. wskazuje, iż Prezydent W. nie odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych wskazywanych przez skarżącą w piśmie z dnia 9 września 2011 r. W ocenie skarżącej taki sposób sporządzenia uzasadnienia należy ocenić jako wadliwy w rozumieniu art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, a tym samym narusza zasady sporządzania uzasadnienia decyzji i nie pozwala na prawidłową kontrolę wydanej decyzji administracyjnej zarówno przez skarżącą jak i organ odwoławczy. Konsekwencją powyższego jest fakt, iż skarżąca nie zna powodów dla których uznano za dowód w sprawie wyłącznie operat szacunkowy i z jakich powodów odmówiono znaczenia zarzutom opisanym przez skarżącą w piśmie z dnia 9 września 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej ,,ppsa’’), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie, to jednakże głównie z innych przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. W niniejszej sprawie sporną kwestię stanowi wysokość ustalonej kwoty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zgodnie z art. 98 a ust. 1 in fine w zw. z art. 146 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opłata ta została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 28 stycznia 2011 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę W.K. W ocenie organów obydwu instancji operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji stwierdzić należy, że uszło uwagi organów, iż w dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165 poz. 985). Rozporządzenie z 14 lipca 2011 r. nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących spraw wszczętych pod rządami dotychczasowego rozporządzenia, lecz niezakończonych do dnia jego wejścia w życie. Brak przepisów przejściowych powoduje, że we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem wartości nieruchomości (w tym nieruchomości przeznaczonych pod drogi), dokonywania ich wyceny, niezależnie od daty wszczęcia postępowania obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia (zasada bezpośredniego działania nowego prawa). W niniejszej sprawie w dacie sporządzania operatu obowiązywały jeszcze przepisy rozporządzenia sprzed nowelizacji. Jednakże decyzje organów obydwu instancji zostały wydane już po nowelizacji rozporządzenia. Organy jednakże nie odniosły się do zmienionych przepisów rozporządzenia; w decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań co do zakresu i wpływu nowelizacji na treść operatu. Dla potrzeb niniejszego postępowania istotne znaczenie miała zmiana § 36 rozporządzenia, gdy chodzi o wycenę działki nr [...] przeznaczoną pod drogę wewnętrzną. Jak wynika z operatu szacunkowego - pkt 6.2.6. "Ocena szacowanej działki gruntu nr [...]" (k. 28 operatu) wartość działki tej określono zgodnie z treścią § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zważyć należy, że zgodnie z § 36 ust 6 pkt 5) znowelizowanego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określeniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Według przepisu § 36 ust. 6 sprzed nowelizacji odpowiednie zastosowanie miały przepisy ust. 1 i 2. Inny jest więc zakres odniesienia przepisów dotyczących dróg wewnętrznych. Po nowelizacji § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Z kolei z § 36 ust. 3 po nowelizacji wynika, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia po nowelizacji, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zmiany przepisu § 36 rozporządzenia były zatem istotne, a nie jedynie redakcyjne. Jedną z istotnych zmian wprowadzonych przez nowelizację jest odejście od sposobu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych rynku nieruchomości drogowych. Dotychczas przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych regulacji wartość nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynku nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości np. rolnych, przemysłowych, mieszkaniowych. Jak wyżej zaznaczono, operat nie uwzględnia treści § 36 rozporządzenia w znowelizowanym brzmieniu. Podważa to moc dowodową operatu w części dotyczącej oszacowania działki nr [...], a wobec tego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej co do całej podzielonej nieruchomości. Zasada praworządności działania organów administracji publicznej wymaga, by decyzje były wydawane na podstawie prawnej istniejącej w momencie wydawania rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie koniecznym było wypowiedzenie się przez rzeczoznawcę odnośnie wpływu zmian przepisu na opracowany przez niego operat, a następnie odniesienie się organu do powyższych zmian. Operat stanowi dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Organy administracyjne rozpoznające sprawę, stosownie do art. 80 kpa, mają obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy jest on zupełny, logiczny i wiarygodny, czy nie zawiera błędów, ale przede wszystkim zbadać, czy został on wydany na podstawie obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów prawa. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie dokonały wnikliwej oceny przedłożonego w sprawie operatu na podstawie kryteriów znowelizowanych przepisów, czym naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Prawidłowe ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej wymagać będzie zatem sporządzenia przez rzeczoznawcę nowego operatu szacunkowego. Należy podzielić zarzut skargi, że organy obydwu instancji nie odniosły się do pisma skarżącej z 9 września 2011 r., będącym stanowiskiem w przedmiocie pisma rzeczoznawcy z 7 lipca 2011 r. – wyjaśnienia do operatu. W piśmie z 9 września 2011 r. skarżąca przedstawiła zarówno szereg zarzutów co do operatu jak również do pisma rzeczoznawcy z 7 lipca 2011 r. Zważyć należy, że w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 kpa takie rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Narusza to przepisy art. 7, 8 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi, że organ wydając zaskarżoną decyzję winien brać pod uwagę jako fakt znany mu z urzędu ustalenie opłaty adiacenckiej dla sąsiedniej nieruchomości stanowiącej także własność skarżącej. Otóż postępowanie co do ustalenia opłaty odnośnie sąsiedniej działki zostało zakończone ostateczną decyzją, wydaną w innym czasie, dla potrzeb odrębnego postępowania, na podstawie operatu szacunkowego nie podlegającego ocenie jako dowód w niniejszej sprawie. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i 152 oraz 200 ppsa.