I SA/Wa 1990/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 01.01.1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. C. i D. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2011 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 01.01.1990 r. przez Gminę – Miasto M. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], zajętej pod drogę publiczna ul. [...] w M. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organu przedstawił następująco stan faktyczny. Wnioskiem z dnia [...].02.2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta M. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz,.U. Nr 133, pow. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto M. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].02.2011 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 01.01.1999 r. przez Gminę Miasto M. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], zajętej pod drogę publiczna ul. [...] w M. Pismem z dnia [...].03.2011 r. J. C. i D. C. złożyli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2011 r. nr [...] podnosząc, że działka nr [...] nie została wyodrębniona geodezyjnie i tym samym niedopuszczalne było stwierdzenie jej nabycia przez Gminę Miasto M. Rozpoznając odwołanie organ oparł się na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1991 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie w/w art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31.12.1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością, Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31.12.1998 r. Z powyższego wynika, że prowadząc postępowanie w trybie art. 73 organ obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny na dzień 31.12.1998 r. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność osób fizycznych. Z akt sprawy, w szczególności odpisu KW nr [...] wynika, że działka nr [...] w dniu 31.12.1998 r. była własnością D. C. i B. C. oraz J. C. i D. C. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...].09.2009 r. sygn. akt [...] spadek po B. C., zmarłym w dniu [...].10.2008 r. nabyli D. c., A. C. i D. C. Z materiału dowodowego wynika, że ul. [...] w M. w dniu 31.12.1998 r. posiadała status drogi publicznej, bowiem została wymieniona w załączniku do uchwały Rady narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych oraz dróg gminnych jako droga lokalna miejska. Z kolei na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ul. [...] w M. stanowi drogę gminną Z kolei przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31.12.1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31.12.1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Znajdująca się w aktach sprawy mapa prawna nieruchomości [...], wykonana przez geodetę uprawnionego na podstawie operatu podziałowego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].01.2010 r. obrazuje stan zajęcia działki nr [...] pod drogę. Ponadto mapa ta zawiera adnotację że działka nr [...] o pow. [...] ha została przed dniem 1.01.1999 r. zajęta pod drogę publiczną gminną, zatem mapa ta stanowi dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Jednak z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by w dniu 31.12.1998 r. nad przedmiotową nieruchomości spowodowane było władztwo publicznoprawne. Również w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie wskazano, na czym władanie miałoby polegać, a obowiązek zbadania tej kwestii należy do organu. We wniosku Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.2011 r. wskazano, że przed dniem 31.12.1998 r. corocznie były podejmowane działania wpływające na poprawę stanu nawierzchni i oraz bezpieczeństwa drogowego ul. [...]. Działania te polegały w szczególności na remontach i utrzymaniu nawierzchni asfaltowej, zimowym utrzymaniu, konserwacji oznakowania drogowego, budowie i konserwacji oświetlania. Jednakże powyższe nie zostało poparte żadnymi dokumentami poświadczającymi wykonywanie tych prac. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ winien zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, aby wykazać, że wykonywano prace związane m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, opubl. LexPolonica nr 1972653. Udokumentowane władztwo winno zatem wykazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności ukazujące na czym ono polegało na dzień 31.12.1998 r. Natomiast w niniejszej sprawie brak jest dowodów potwierdzających władanie w dniu 31.12.1998 r. przedmiotową nieruchomością. Organ podniósł, iż do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego zaliczyć można umowy, zawarte przed dniem 31.12.1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31.12.1998 r., dowód z zeznań właścicieli oraz oświadczenie zarządcy drogi z jednoczesnym wskazaniem w jakim okresie i jakie konkretne czynności były podejmowane w ramach władania. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego organ wojewódzki winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia powyższej kwestii, ponieważ nie czyniąc tego naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego w odwołaniu Minister Infrastruktury, zgodnie z art. 73 ust. 3 a ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której nowa w art. 3 ustawy, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Oznacza to, że ostateczna decyzja o nabyciu własności nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości. Natomiast mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi integralną część rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 73 powyższej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dlatego orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. C. wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 4, art. 75 § 2 kpa oraz naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Skarżący podniósł, że we wniosku Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lutego 2011 r. wyraźnie jego zdaniem wskazano, że przed dniem 31.12.1998 r. corocznie były podejmowane działania wpływające na poprawę stanu nawierzchni i bezpieczeństwa drogowego ul. [...] w M. Działania te podlegały w szczególności w remontach i utrzymaniu nawierzchni asfaltowej, zimowym utrzymaniu, konserwacji oznakowania drogowego, budowie i konserwacji oświetlenia. W związku z powyższym nabycie przez Gminę Miasta –M. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w M. z mocy prawa na podstawie w/w art. 73 ust. 1 nastąpiło zdaniem skarżącego z dniem 01.01.1999 r., ponieważ w dniu 31.12.1998 r. spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki : z powyższego artykułu, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania D. C. w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. również wniósł o oddalenie skargi uznając jej zarzuty za bezpodstawne. Zdaniem uczestnika postępowania brak jest jakiegokolwiek dowodu w aktach sprawy, którego możnaby w sposób wyraźny określić położenie działki nr [...] (tj. ustalić jej granice) i określić czy znajduje się ona w liniach rozgraniczających ulicy [...] czy też nie. Brak jest również dowodów na sprawowanie przez gminę władztwa nad tą działką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów, skargę należy uznać za niezasadną. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz,.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności na Skarb państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Przesłankami tymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego,. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, zaś władanie nieruchomością oznacza pozostawienie jej w faktycznym władaniu Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Prowadząc postępowanie w oparciu o powyższy przepis organ orzekający jest zobowiązany do zbadania wyłącznie spełnienienia przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. Zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, władanie nieruchomością, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oznacza pozostawanie tej nieruchomości w faktycznym władztwie Skarbu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 LEX nr 137831), a zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha została przed dniem 1.01.1999 r. zajęta pod drogę publiczną gminną ul. [...] w M. Potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy tj. mapa prawna nieruchomości [...] wykonana przez geodetę uprawnionego na podstawie operatu podziałowego, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].01.2010 r. Mapa ta obrazuje stan zajęcia działki nr [...] pod drogę oraz zawiera adnotację, że powyższa działka została zajęta pod drogę publiczną gminną dnia 1.01.1999 r. Natomiast uchwała nr [...] rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych opublikowana w dzienniku Urzędowym z [...] r., Nr [...], poz. [...] potwierdza, że ulica [...] w M. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich, a odpis z księgi wieczystej KW nr [...] potwierdza w sposób bezsporny, że działka nr [...] w dniu 31.12.1998 r. była własnością osób fizycznych D. C. i B. C. oraz J. C. i D.C. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że z zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika by w dniu 31.12.1998 r. było sprawowane nad przedmiotową nieruchomością władztwo publicznoprawne. Wskazane we wniosku Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02,.2011 r. działania, które rzekomo corocznie były podejmowane na ulicy [...], a w szczególności remonty i utrzymanie nawierzchni asfaltowej, jej zimowym utrzymaniu, konserwacja oznakowania drogowego, konserwacja oświetlenia nie zostały poparte żadnymi dokumentami poświadczającymi wykonywanie tych prac. Ma to istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, tym bardziej, że przedmiotowa działka znajduje się nie w pasie jezdni, ale jedynie w liniach rozgraniczających drogi lokalnej miejskiej. Natomiast udokumentowane władztwo powinno wskazywać konkretne czynności i daty ich wykonania na dzień 31.12.1998 r. poparte dokumentami, tj. umowy zawarte przed 31.12.1998 r. rachunki, faktury za wykonanie zleconych przez zarządcę drogi prac, których w rozpatrywanej sprawie brak. Skoro zatem decyzja organu pierwszej instancji nie wykazała w sposób nie budzący wątpliwości spełnienia przesłanki władania przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., to organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Wojewoda naruszył art. 77§ 1 kpa i art. 80 kpa i uchylił decyzję tego organu zobowiązując go jednocześnie do podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia powyższych kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy pozwalający na ocenę czy spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Dlatego też zdaniem Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa procesowego i materialnego przez organ odwoławczy nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.