I SA/Wa 1990/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu bonifikaty oddala skargę. I SA/Wa 1990/13 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. P. od decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uznającej, ze skarżąca M. P. wykorzystała przedmiotową nieruchomość położoną przy ul. [...] w W., przed upływem 5 lat licząc od dnia przekształcenia na inne cele niż stanowiące podstawę udzielenia bonifikaty, odmawiającej odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie oraz zobowiązującej M. P. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji w wysokości [...] zł – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. P. i R. P. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr ewid. [...], w prawo własności przysługujące wnioskodawcom w odpowiednich udziałach wynoszących ¾ i ¼ części nieruchomości. Od opłaty za przekształcenie do której wniesienia zobowiązano wnioskodawców została udzielona bonifikata wynosząca [...]%, czyli w kwocie [...] zł z zastrzeżeniem art. 4 ust. 5 ustawy z 29 lipca 2005r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175 poz. 1459 ze zm.). Podstawą udzielenia bonifikaty było wykorzystywanie nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe. Zawiadomieniem z 9 sierpnia 2012 r. Zastępca Burmistrza [...] W. poinformował M. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu udzielonej bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Przyczyną wszczęcia postępowania było powzięcie przez organ wiadomości, że nie został dotrzymany warunek udzielenia bonifikaty określony w art. 4 ust. 5 ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia nieruchomość została przeznaczona na inne cele (niemieszkaniowe) niż te, które stanowiły podstawę udzieleniu bonifikaty. Podstawą udzielenia bonifikaty było złożone w dniu [...] grudnia 2007 r. oświadczenie M. P. i R. P. o wykorzystywaniu całej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Z tego powodu sposób wykorzystywania nieruchomości powinien być zachowany w okresie 5 lat od dnia przekształcenia. W dniu [...] lutego 2010 r., umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] R. P. darował swej siostrze M. P. swój udział w przedmiotowej nieruchomości. Wskutek tej darowizny M. P. stała się właścicielką całej nieruchomości i w rezultacie beneficjentką całej bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W dniu 9 sierpnia 2012 r. podczas oględzin nieruchomości organ ustalił, że 5 pomieszczeń o powierzchni ok. [...] m2 jest wykorzystywanych do prowadzenia pensjonatu "[...]". Pod tym adresem jest też zarejestrowana działalność gospodarcza G. P. pod nazwą G. 17 września 2012r., działający w imieniu M. P. A. P. złożył pismo z wyjaśnieniami i wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, gdyż wg jego wyjaśnień budynek na nieruchomości był w bardzo złym stanie technicznym uniemożliwiającym normalne jego użytkowanie. Ze względu na konieczność jego generalnego remontu M. P. wystąpiła o kredyt bankowy a jedynym sposobem na jego uzyskanie było uruchomienie na nieruchomości działalności gospodarczej na jaką przeznaczono ok. 30% jego powierzchni. M. P. była świadoma niedotrzymania warunku udzielenia bonifikaty, jednak zmusił ją do tego los. M. P. jak stwierdzono we wniosku nie jest w stanie zgromadzić środków na zwrot bonifikaty. Organ podkreślił, że z wyjaśnień pisma nie wynika, aby do zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości M. P. została zmuszona przez wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności o charakterze losowym które wystąpiły po dacie przekształcenia i negatywnie wpłynęły na życie strony znacząco utrudniając lub uniemożliwiając dalsze utrzymywanie nieruchomości w dotychczasowy sposób. .Zły stan techniczny budynku musiał być znany na długo przed dokonaniem przekształcenia więc wystąpienie usterek technicznych było możliwe do przewidzenia. Odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty prowadziłoby faktycznie do finansowania remontu prywatnego budynku ze środków publicznych. M. P. już w dacie przekształcenia prawa miała trudności finansowe o czym świadczy jej pismo z dnia 8 lutego 2008 r., w którym informuje organ administracji, że z uwagi na trudną sytuację finansową zamierza wynająć nieruchomość na cele biurowe i wnosi o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Zarząd [...] po zapoznaniu się z wnioskiem pełnomocnika M. P. o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty uznał, że w tej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. Z tego względu postanowił nie wdrażać procedury zmierzającej do uzyskania zgody Rady W. na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Mając powyższe na uwadze Zarząd W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uznał że skarżąca M. P. wykorzystała przedmiotową nieruchomość położoną przy ul. [...] w W., przed upływem 5 lat licząc od dnia przekształcenia na inne cele niż stanowiące podstawę udzielenia bonifikaty, odmówił odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie oraz zobowiązał M. P. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji w wysokości [...] zł. Przedstawił skarżącej tabelę waloryzacji kwoty [...] zł za okres od [...] sierpnia 2008 r. z miesięcznymi wskaźnikami wzrostu cen towarów i usług. Do stycznia 2013r., kwota zwaloryzowanej bonifikaty wyniosła [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. P. od decyzji Zarządu [...] W. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy dokonując oceny zaskarżonej decyzji Zarządu [...] Skład Orzekający stwierdził, że zasadnie organ I instancji odmówił odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie oraz zobowiązał M. P. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Organ podkreślił, ze w decyzji o przekształceniu prawa określono cel na jaki to przekształcenie nastąpiło jako cel mieszkalny. Przed upływem 5 lat od daty przekształcenia adresaci decyzji którym przyznano znaczącą bonifikatę w opłacie za przekształcenie nie powinni przeznaczać tej nieruchomości na inny cel. W przedmiotowej sprawie jest bezspornym że przed upływem 5 lat od daty przekształcenia prawa, nieruchomość przy ul. [...] w W., została częściowo przeznaczona na cel inny niż mieszkalny, gdyż 5 pomieszczeń w budynku przeznaczono na prowadzenie pensjonatu a nadto zarejestrowano tam także prowadzenie działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wskazał, ze organ wydając decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może należną opłatę zmniejszyć o bonifikatę, często w bardzo znacznej wysokości. W przedmiotowej sprawie bonifikata wyniosła [...]% od kwoty [...] zł czyli [...] zł. Bonifikata w tej wysokości była udzielona współużytkownikom wieczystym M. P. i jej bratu panu R. P. pod warunkiem, że przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia nie zbędą nieruchomości osobom trzecim lub nie przeznaczą jej na cel inny, niż określony w decyzji o przekształceniu prawa (który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty). Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające wystąpienie przez organ pierwszej instancji do Rady W. o rozważenie ewentualności wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Podnoszone problemy finansowe związane ze złym stanem technicznym budynku nie wystąpiły po wydaniu decyzji nr [...] o przekształceniu prawa lecz znacznie wcześniej. Organ odwoławczy podkreślił, ze organ pierwszej instancji odniósł się w swej decyzji do okoliczności wskazanej w art. 4 ust. 15, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty. Sformułowanie "organ może" oznacza, że decyzja ma charakter uznaniowy. Decyzja uznaniowa choć jej ostateczna treść zależy od uznania organu nie może być decyzją dowolną. Zaskarżoną decyzją dokonano stosownych ustaleń i stwierdzeń w tej kwestii. W sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty w szczególnie uzasadnionych przypadkach to ta kwestia powinna stać się przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie żądania zwrotu bonifikaty i miało to bezspornie miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji odniósł się do możliwości zastosowania tej instytucji a odmawiając jej zastosowania wykazał, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. P. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie: 1. art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r. poz. 83) poprzez żądanie zwrotu bonifikaty od udziału w nieruchomości, który w dniu orzekania decyzją o przekształceniu nie był własnością strony 2. art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu poprzez wydanie decyzji nakazującej zwrot udzielonej bonifikaty po upływie 5-letniego terminu od dnia wydania decyzji [...] z [...] grudnia 2007 r. orzekającej o przekształceniu 3. art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu poprzez uznanie, że w świetle złożonych wyjaśnień oraz dowodów nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty Ponadto, organowi drugiej instancji zarzucała naruszenie: 4. art. 7,77, 80 kpa poprzez wydanie decyzji bez analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w oparciu jedynie o rozważania organu I instancji i jego powielenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji 5. art. 107 §3 kpa poprzez brak uzasadnienia w zakresie zarzutu nieuwzględniania wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty przez organ w zakresie wskazania jakie okoliczności, które w świetle sytuacji skarżącej, uzasadniałyby odstąpienie. Mając na uwadze powyższe zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu [...] W. - w całości. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, ze zarówno Organ I jak i II instancji stwierdził że w wyniku darowizny M. P. stała się beneficjentką całej bonifikaty z tytułu przekształcenia z czym nie sposób się zgodzić. Zdaniem skarżącej krąg beneficjentów bonifikaty określiła decyzja nr [...] orzekająca o przekształceniu. Z jej treści oraz stanu faktycznego wynika, że skarżąca była beneficjentem w udziale [...]. Brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu, w oparciu o który w wyniku darowizny tj. umowy cywilnoprawnej, przenoszone są również obowiązki i ograniczenia wynikające z decyzji administracyjnej orzekającej o przekształceniu. Skarżąca zwróciła uwagę, że jak wskazuje art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu nałożenie "sankcji" w przypadku zbycia lub wykorzystania nieruchomości na inne cele ograniczone jest 5 letnim terminem. Skarżąca ma wątpliwość, czy termin ten odnosi się wyłącznie do strony czy także do samego organu który powinien wydać decyzję orzekającą o zwrocie bonifikaty w terminie 5 lat od przekształcenia. W niniejszej sprawie decyzja nr [...] o przekształceniu została wydana [...] grudnia 2007 r. natomiast decyzja zobowiązująca do zwrotu równowartości udzielonej bonifikaty [...] kwietnia 2013 r. a więc po upływie 5 letniego okresu. Zdaniem skarżącej przekroczenie wskazanego terminu uzasadnia wniosek o uchylenie decyzji i umorzeniu postępowania przez organ drugiej instancji. Skarżąca wskazała, ze w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego przedstawiała szereg argumentów wskazujących na fakt zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego możliwość odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Skarżąca podniosła, że nie jest osobą zamożną o czym świadczą problemy z utrzymaniem domu w należytym stanie technicznym, o czym była mowa w wielu pismach kierowanych do urzędu. Ponadto skarżąca od 7 września 2012 roku jest osobą bezrobotną, mieszka z rodzicami i jest na ich utrzymaniu. Na domiar złego w 2012 roku skarżącą porzucił mąż i kazał się wyprowadzić z dwójką małych dzieci ze wspólnie zajmowanego mieszkania. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] zobowiązującą M. P. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji w wysokości [...] zł. Zgodnie z art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem po pierwsze do sprawdzenia, czy zostały wypełnione przesłanki do zwrotu bonifikaty, a po drugie, czy miał miejsce uzasadniony przypadek, stanowiący podstawę dla organu administracji do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. W ocenie Sądu bezsporne jest, że skarżąca przed upływem 5 lat od daty przekształcenia prawa, przeznaczyła część nieruchomości przy ul. [...] w W., na inny cel niż mieszkalny, gdyż 5 pomieszczeń w przedmiotowym budynku przeznaczyła na prowadzenie pensjonatu a nadto zarejestrowano tam także prowadzenie działalności gospodarczej. Zatem spełniona została przesłanka do zwrotu udzielonej skarżącemu bonifikaty. Ponadto skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podzielił przedstawione przez organy administracji stanowisko, że w niniejszej sprawie nie miał miejsca "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powyżej wskazanym przepisie. Okoliczność wskazana przez skarżącą nie mogła zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, bowiem utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym należy nie tylko do właściciela, ale również użytkownika wieczystego. Zatem okoliczność ta istniała jeszcze przed zamianą prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jednocześnie podniesiona okoliczność stanu technicznego budynku nie nastąpiła w sposób nagły i nieprzewidywalny, przez co nie można uznać jej za nadzwyczajną. Skarżąca przyznała, ze była świadoma niedotrzymania warunku udzielenia bonifikaty, jednak zmusił ją do tego los. Skarżąca tłumaczyła, że ze względu na konieczność generalnego remontu domu musiała wystąpić o kredyt bankowy a jedynym sposobem na jego uzyskanie było uruchomienie na nieruchomości działalności gospodarczej na jaką przeznaczono ok. 30% jego powierzchni. Zgodzić należy się z organem, że zły stan techniczny budynku musiał być znany na długo przed dokonaniem przekształcenia więc wystąpienie usterek technicznych było możliwe do przewidzenia, a odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty prowadziłoby faktycznie do finansowania remontu prywatnego budynku ze środków publicznych. W przedmiotowej sprawie bonifikata wyniosła [...]% od kwoty [...] zł czyli [...] zł. Skarżąca M. P. już w dacie przekształcenia prawa miała trudności finansowe o czym świadczy jej pismo z dnia 8 lutego 2008 r., w którym informuje organ administracji, że z uwagi na trudną sytuację finansową zamierza wynająć nieruchomość na cele biurowe i wnosi o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Pismem z dnia 28 marca 2008r., organ w odpowiedzi wskazał, ze nie można dopatrzyć się szczególnie uzasadnionego przypadku aby wyrazić zgodę na odstąpienie od zwrotu bonifikaty oraz ostrzegł skarżącą, że w razie dojścia do zmiany wykorzystywania nieruchomości będzie zmuszony do żądania zwrotu bonifikaty po jej waloryzacji. Jak trafnie zauważył organ podnoszone przez skarżąca problemy finansowe związane ze złym stanem technicznym budynku nie wystąpiły po wydaniu decyzji nr [...] o przekształceniu prawa lecz znacznie wcześniej. Organy odniosty się do okoliczności wskazanej w art. 4 ust. 15, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty. Sformułowanie "organ może" oznacza, że decyzja ma charakter uznaniowy. Decyzja uznaniowa choć jej ostateczna treść zależy od uznania organu nie może być decyzją dowolną. Zaskarżoną decyzją dokonano stosownych ustaleń. Organ wskazał, że nie występują okoliczności i sytuacje przewidziane w wyżej przywołanym przepisie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, ze są niezasadne. Jak wynika z treści art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, termin pięcioletni nie odnosi się do kwestii wydania w nim decyzji o zwrocie udzielonej bonifikaty. Analogie do spraw w innym przedmiocie w tym dotyczących renty planistycznej czy opłaty adiacenckiej są nietrafne. Gdyby taka była wola ustawodawcy - nałożenia obowiązku wydania decyzji o zwrocie bonifikaty w terminie 5 lat od daty podjęcia decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu niewątpliwie dałby temu wyraz w zamieszczeniu stosownej regulacji w ustawie o przekształceniu. Nietrafny jest także zarzut iż skarżąca nie powinna zostać zobowiązana do zwrotu bonifikaty w pełnej wysokości, gdyż w dacie jej udzielenia przysługiwało jej prawo tylko do ¾ części przedmiotowej nieruchomości. M. P. przyjęła darowiznę ¼ części nieruchomości dokonaną na jej rzecz, przez brata umową cywilnoprawną zawartą [...] lutego 2010 r. w formie aktu notarialnego. Przyjmując darowiznę przejęła na siebie nie tylko wszelkie prawa ale i obowiązki wyłącznego właściciela nieruchomości, zatem jak słusznie zauważył organ, bezzasadne jest twierdzenie, że nie jest ona aktualnie beneficjentem całości udzielonej bonifikaty. Wobec takiego stanu słusznie skierowano żądanie zwrotu całej kwoty udzielonej bonifikaty wyłącznie do niej. Osobista i zawodowa sytuacja skarżącej, aczkolwiek trudna stanowi problem będący udziałem wielu osób- a nie nadzwyczajny przypadek. Reasumując, Sąd uznał, że organy obu instancji wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy - uzasadniając przekonująco swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. i zyskując całkowitą aprobatę sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.