I SA/Wa 1990/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] maja 2022 r.nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 20 stycznia 2016 r. prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza H. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskiem z dnia 28 lipca 2021 r. [...] Związek [...] Stowarzyszenie [...] w W. Okręgowy Zarząd [...] w W. zwrócił się do Burmistrza H. o stwierdzenie, na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1071), nabycia przez wnioskodawcę prawa użytkowania nieruchomości położonej w O. – działek nr [...], [...] oraz części działki nr [...], na których zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w O.. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Burmistrz H. stwierdził nabycie z dniem 20 stycznia 2016 r. przez [...] Związek [...] prawa użytkowania nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod rodzinny ogród działkowy i odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 20 stycznia 2016 r. przez [...] Związek [...] prawa użytkowania nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W odwołaniu od tej decyzji [...] Związek [...] wniósł o jej uchylenie w zakresie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...] prawa użytkowania nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania podano, że bez znaczenia jest fakt, iż działki nr [...] i nr [...] od 1986 r. przeznaczone były w planach zagospodarowania pod budowę obwodnicy, skoro faktycznie obwodnica nie powstała, a na nieruchomościach tych od kilkudziesięciu lat funkcjonuje [...]. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zauważył, że sporne działki od 1986 r. zostały przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod tereny przeznaczone na budowę obwodnicy O.. W obowiązującym aktualnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]) te nieruchomości położone są na obszarze oznaczonym symbolem [...] – tereny dróg publicznych klasy lokalnej oraz [...] - tereny dróg publicznych klasy głównej ruchu przyspieszonego. Kolegium wyjaśniło, że nie kwestionuje istnienia na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz kolejnych 24 miesiącach, przynależenia własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, braku tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego oraz niewydania w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Jednak, w ocenie organu, te okoliczności nie są wystarczające do nabycia prawa użytkowania wobec nieruchomości objętych wnioskiem, bowiem były one w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przeznaczone w mpzp pod budowę dróg publicznych i taki stan prawny istniał także w dniu 19 stycznia 2016 r. Sporna nieruchomość, pomimo zlokalizowania na niej ogrodu działkowego, jest również obecnie przeznaczona na cel publiczny. Natomiast własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych, bądź też nie mogą być na nich ustanowione inne prawa - np. prawo użytkowania. Zdaniem organu, zrealizowanie żądań [...] prowadziłoby do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy, w szczególności również w stosunku do gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. [...] Związek [...] wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia prawa użytkowania na rzecz [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji mające wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na wadliwym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i prawa materialnego, tj. art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i dowolnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3. art. 75 i 76 w zw. z art. 77 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez błędne zastosowanie wynikające z błędnej wykładni uznającej, że nie doszło do spełnienia przesłanek prawa materialnego i nabycia prawa użytkowania z mocy prawa przez stowarzyszenie ogrodowe [...] w W.. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że sporne nieruchomości ogrodzone były wspólnie z nieruchomościami użytkowanymi przez [...] [...] Ogród [...] w O.. Organ do dnia dzisiejszego nie dokonał likwidacji ogrodu i nie wypłacił odszkodowań pomimo ciążących obowiązków ustawowych. Konsekwencje powyższego zaniechania, tj. braku wydania decyzji likwidacyjnej w trybie art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, są uregulowane w art. 75 ust. 6 tej ustawy, zgodnie z którym stowarzyszenie nabywa wówczas prawo użytkowania ex lege. Zatem bez znaczenia dla sprawy pozostaje, że działki nr [...] i [...] od 1986 r. były przeznaczone pod budowę obwodnicy. Na przestrzeni tych kilkudziesięciu lat kilkukrotnie zmieniano plany zagospodarowania przestrzennego Gminy H., do dnia dzisiejszego obwodnica jednak nie powstała, zaś [...]. Aronia funkcjonuje tam od kilkudziesięciu lat. Ponadto, plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. Ustawodawca przewidział również procedurę umożliwiającą w przyszłości ewentualną zmianę przeznaczenia terenu, ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych przewiduje bowiem okoliczności likwidacji ogrodu na cele publiczne (art. 18 i następne), jeżeli zachodzi taka faktyczna potrzeba. W ocenie strony skarżącej, nabyła ona zatem prawo użytkowania spornej nieruchomości z dniem 19 stycznia 2016 r., a w swoim wniosku wnosiła jedynie o stwierdzenie powyższego prawa, decyzją deklaratoryjną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że spór w niniejszej sprawie dotyczy jedynie części rozstrzygnięcia organu I instancji, zawartego w decyzji z dnia [...] lutego 2022 r., odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 20 stycznia 2016 r., na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, przez [...] Związek [...] prawa użytkowania nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. Jako zasadniczą przyczynę swojego rozstrzygnięcia w omawianym zakresie organy obydwu instancji wskazywały, że wymienione działki zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone jako teren dróg publicznych. W ocenie Sądu, ta okoliczność nie ma jednak, wbrew stanowisku organów, decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, należało jednak uznać, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jak wynika z treści art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (art. 75 ust. 6). Warunkiem nabycia prawa użytkowania nieruchomości w omawianym trybie jest zatem spełnienie wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a więc również przesłanki zlokalizowania rodzinnego ogrodu działkowego na danej nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie "lokalizacji" w odniesieniu do ogrodu działkowego, którym posługuje się ustawodawca powinno być rozumiane jako wyznaczenie konkretnej powierzchni, w ramach której nastąpić może utworzenie i funkcjonowanie ogrodu. Ogród działkowy może bowiem zostać utworzony i obejmować swoim zakresem wyłącznie teren określony w akcie administracyjnym (decyzji lokalizacyjnej). Przeciwne stanowisko, wiążące lokalizację z fizycznym umiejscowieniem i funkcjonowaniem ogrodu prowadziłoby bowiem to tego, że utworzony ogród mógłby z upływem czasu w sposób ekspansywny zajmować kolejne działki sąsiadujące z terenem wprost określonym w decyzji, funkcjonować na nich, a następnie wnosić o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania także tego dodatkowego, samodzielnie zajętego terenu. Aby stwierdzić lokalizację ogrodu na określonym gruncie, musi istnieć ku temu podstawa prawna, a jest nią decyzja lokalizacyjna, konkretyzująca miejsce powstania ogrodu. Nie można natomiast akceptować sytuacji, w której ogród działkowy samowolnie zajmuje teren (nawet gdyby był on przeznaczony na cele związane z jego funkcjonowaniem), gdyż dla wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 7 ustawy, konieczne jest nie tyle stwierdzenie, że na wnioskowanym terenie ogród funkcjonuje, ale że funkcjonowanie to jest legalne, oparte na odpowiedniej podstawie prawnej, tj. decyzji administracyjnej lokalizującej ogród (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 81/22, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, sporne nieruchomości nie były objęte decyzją o lokalizacji ogrodu działkowego. W decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu [...] Ogrodów [...] w O. (k. 153 akt administracyjnych) wskazano, że działka nr [...] została wyłączona z granic ogrodu, zaś północno-zachodnią granicę ogrodu stanowić będzie południowo-wschodnia granica działki nr [...]. Jak wynika ze sporządzonej w październiku 2000 r. przez geodetę uprawnionego mapy (k. 102 akt administracyjnych), z działki nr [...] wydzielone zostały m.in. działki nr [...] i nr [...]. Powyższe świadczy o tym, że sporne działki nie były włączone do ogrodu działkowego na etapie jego lokalizacji. Ponadto pismem z dnia 8 kwietnia 1986 r. (k. 144 akt administracyjnych) Zakład Usług Socjalnych Kuratorium Oświaty i Wychowania Urzędu m.st. Warszawy i Zarząd Międzyzakładowego Pracowniczego Ogrodu Działkowego w O. zwrócili się do Naczelnika Gminy H. o wydanie pozwolenia na ogrodzenie działki nr [...], podnosząc, że zachodzi potrzeba włączenia jej do istniejącego ogrodu działkowego, do którego działka ta przylega. Powyższy wniosek został rozpatrzony odmownie ostateczną decyzją Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1987 r. nr [...] (k. 143 akt administracyjnych). Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja o lokalizacji ogrodu działkowego nie obejmowała działek będących przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu, zaś ich późniejsze zajęcie przez rodzinny ogród działkowy nastąpiło w sposób nieprzewidziany przepisami prawa. Niekwestionowany przez organy fakt, że działki nr [...] i nr [...] są obecnie faktycznie zajęte przez rodzinny ogród działkowy nie oznacza jeszcze, że ogród działkowy został na tych działkach zlokalizowany w rozumieniu art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W konsekwencji, wobec niespełnienia przesłanki lokalizacji, należało przyjąć, że nie doszło również do nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 75 ust. 6 tej ustawy, prawa użytkowania spornej nieruchomości przez stronę skarżącą, co prawidłowo zostało stwierdzone w rozstrzygnięciu decyzji organów obydwu instancji. Postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego nie zasługiwały z tej przyczyny na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.