I SA/Wa 1991/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad pensjonatami na terenie województwa [...], w części dotyczącej pensjonatu "X" położonego w I. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad pensjonatami na terenie województwa [...], w części dotyczącej pensjonatu pn. "X", położonego w I. przy ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego pn. "X", położonego w I., obejmującego nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w I., wykaz hipoteczny nr [...], stanowiącą plac o pow. [...] m2. W dniu [...] lutego 2002 r. A. C. wystąpił na podstawie art. 160 Kpa z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za szkodę wywołaną powołanymi orzeczeniami. Wysokość szkody określił na kwotę [...]złotych (słownie [...] złotych [...] groszy). Kwota ta odpowiada wartości odtworzeniowej budynku pensjonatowego, który znajdował się na przedmiotowej nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmówił ustalenia odszkodowania, wskazując że wnioskodawca nie wykazał aby poniósł rzeczywistą szkodę w związku z wydaniem powołanych orzeczeń nacjonalizacyjnych. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. A. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 160 Kpa. We wniosku wskazano, że odmowa ustalenia odszkodowania nie została poprzedzona żadnym postępowaniem dowodowym dotyczącym wysokości szkody. A całkowicie błędne jest ustalenie, że szkoda jest wiązana ze skutkiem działań na nieruchomości podejmowanych przez jej posiadaczy, ponieważ źródłem szkody było samo przejęcie nieruchomości. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji w trybie art. 160 Kpa, stosownie do treści art. 160 § 5 Kpa otworzyło stronie drogę sądową do dochodzenia odszkodowania. Dlatego też nie ma tym samym możliwości wzruszenia tej decyzji na drodze administracyjnej, ponieważ istniejąca możliwość rozpoznania sprawy o przyznanie odszkodowania w całości i od początku przez sąd powszechny stoi na przeszkodzie dopuszczalności prowadzenia w tej sprawie postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 Kpa. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. oraz decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. W uzasadnieniu wskazał, że w decyzji tej Prezes stwierdził, iż zniszczenie budynku nie pozostawało w związku przyczynowo-skutkowym z orzeczeniami o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa, lecz wynikało z działań podejmowanych na nieruchomości przez jego posiadaczy i od nich wnioskodawca winien dochodzić swoich roszczeń. Skoro zatem wnioskodawcy nie byli zadowoleni z rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2002 r. to, zdaniem Ministra, mogli wystąpić z odpowiednim powództwem. Jednocześnie oceniając legalność przedmiotowej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Minister stwierdził, że spełnia ona wszelkie wymogi przewidziane przepisami prawa, jak również nie zawiera żadnej wady, która mogłaby spowodować jej nieważność. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. A. C. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata R. N., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i podtrzymał zawarte w niej stanowisko wskazując, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Na decyzję tą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. C. zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, mianowicie: - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez uznanie, iż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. jest prawidłowa; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 160 kpa w związku z art. 6 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez uznanie, iż zarówno Minister Infrastruktury w decyzji z [...] maja 2009 r., jak i Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. – prawidłowo zinterpretowali i zastosowali art. 160 kpa, wywodząc, że przedmiotowe odszkodowanie może zostać rozstrzygnięte wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa, w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PUMiRM, podczas gdy zaniechał on podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga podlega oddaleniu. Istota sporu w sprawie niniejszej zasadza się w tym, że skarżący A. C. zarzuca, iż Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegł naruszenia treści art. 156 §1 pkt.2 k.p.a. w związku z art.160 k.p.a. oraz innych wymienionych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego zaskarżone decyzje odmawiają stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002r. odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem - zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października1951r. oraz -orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1959r. pomimo, że w jego ocenie decyzja ta rażąco narusza prawo, gdyż faktycznie spełnione zostały wszystkie przesłanki konieczne do uwzględnienia jego roszczenia wymienione w treści art. 160 k.p.a. Wobec powyższego, w trybie art. 156 §1 k.p.a. ocenie podlega w sprawie niniejszej zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca2010r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...].05.2009r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].08.2002r odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951r. oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia1959r. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych , wyrażonej w art. 16 k.p.a. Może zaistnieć jedynie w przypadku gdy decyzja jest w sposób niewątpliwy dotknięta przynajmniej jedną z wad skazanych w treści art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt.2 statuuje obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez postawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma zaś miejsce wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją . Treść art. 160 k.p.a. przed jego uchyleniem stanowi w § 1, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. § 2 tego przepisu przesądza, że do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu. Powyższe oznacza , że obowiązkiem organów administracji publicznej było zbadanie zaistnienia w sprawie dotyczącej odszkodowania przesłanek wymienionych w treści art.415 k.c. Zgodnie z jego brzmieniem, kto z winy swojej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest zaistnienie enumeratywnie trzech przesłanek : - zdarzenia wyrządzającego szkodę (tu: zarządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].10.1951r. i orzeczenie Ministra Zdrowia z dnia [...].04.1959r.) -szkody (uszczerbku majątkowego) - związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem wyrządzającym szkodę a tą szkodą w rozumieniu art.361 k.c., który przewiduje, że zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Teoria adekwatnego związku przyczynowego za następstwa normalne uznaje takie , które w danych okolicznościach z reguły występują tzn. są zwykłą, typową i naturalną konsekwencją działania lub zaniechania a nie wynikiem zbiegu okoliczności lub innych działań lub zaniechań, których nie można przewidzieć w toku analizy zwykłych i typowych następstw danego zdarzenia. Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek zwalnia z obowiązku badania pozostałych. (Kodeks cywilny z komentarzem Zdzisław Gordon, Jan Łopuski, Mirosław Nesterowicz i inni tezy do art. 415 i 361 k.c.) Rzeczą Sądu jest zatem dokonanie oceny, czy organy orzekające w sprawie niniejszej ferowały zakwestionowane decyzje w warunkach spełnienia przesłanek wymienionych przepisów prawa. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...].08.2002r. odmawiającej odszkodowania stwierdził , że zaistniała szkoda w postaci zniszczenia budynku posadowionego na odebranej nieruchomości nie pozostaje w związku przyczynowo – skutkowym z orzeczeniami o przejęciu tej nieruchomości, gdyż niekwestionowanie wynikła z działań podejmowanych przez jej posiadaczy. Wskazany pogląd pozostaje , zdaniem Sądu orzekającego, w zgodzie z brzmieniem , rozumieniem oraz prezentowaną w doktrynie i orzecznictwie interpretacją instytucji adekwatnego związku przyczynowego. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do przyjęcia , że naturalną , typową , będącą zwykłym następstwem, konsekwencją przejęcia własności nieruchomości będzie dewastacja i zniszczenie wzniesionego na niej budynku. W tym sensie jego utrata stanowiąca szkodę dotychczasowych właścicieli w sposób uzasadniony nie została potraktowana jako pozostająca w związku przyczynowo – skutkowym z wydanymi wcześniej aktami administracyjnymi. Stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. jakkolwiek powszechnie prezentowane, stanowi jego interpretację przesłanek odpowiedzialności deliktowej w realiach niniejszej sprawy a w szczególności związku pomiędzy zapadłymi decyzjami a powstałą szkodą. Zgodnie z treścią art.160 § 5 strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego. O powyższym zainteresowani zostali prawidłowo pouczeni w treści doręczonej im decyzji. Słusznie wskazał Minister Infrastruktury, że wystąpienie do sądu powszechnego zainicjowałoby spór między organem a stroną niezadowoloną z treści decyzji i ostatecznie zweryfikowało stanowisko organu. Zainteresowani zaniechali tego decydując się po upływie 3 lat od wydania decyzji na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Obszerne zarzuty skargi sprowadzają się do gołosłownych twierdzeń, że omawiany związek przyczynowy jest " oczywisty" i nie zawierają innych merytorycznych treści. Uwagi odnoszące się do uchybień związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego oraz ewentualnej weryfikacji wysokości szkody nie znajdują oparcia w realiach sprawy skoro organ stwierdziwszy brak przesłanki adekwatnego związku przyczynowego był zwolniony z obowiązku badania pozostałych przesłanek. Powyższe przesądza, że nie ma podstaw do twierdzenia, że w trakcie postępowania doszło do naruszenia art.160 k.p.a. oraz pozostałych wskazanych w skardze przepisów prawa., a tym samym pogląd, że kwestionowane decyzje zapadły z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. , ani też aby zaistniały inne przesłanki z art. 156 §1 k.p.a. jest nieuprawniony. Mając to na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.