I SA/Wa 1992/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonania. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania A. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia A. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez O. S. nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 1992 r., skierowanym do Urzędu Miasta K., A.S. wystąpił o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez jego babkę – O. S. w miejscowości S., woj. lwowskie (obecne Ukraina). Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent Miasta K. przekazał ten wniosek do rozpoznania zgodne z właściwością Wojewodzie [...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 2, art. 5 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), odmówił potwierdzenia A.S. prawa do rekompensaty, wskazując na niewykazanie przez wnioskodawcę, mimo stosownych wezwań, następstwa prawnego po O. S., a także nieprzedłożenie dowodów potwierdzających zamieszkiwanie przez właścicielkę mienia w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego opuszczenia w związku z rozpoczętą w 1939 r. wojną. Jedynym dokumentem przedłożonym przez wnioskodawcę był bowiem odpis wydanego dla O. S. orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział we W. z dnia [...] lutego 1946 r., który to dokument potwierdza polskie obywatelstwo właścicielki mienia na dzień 1 września 1939 r. oraz rodzaj i powierzchnię nieruchomości pozostawionej w S. przy ul. [...]. O decyzji tej A. S. wniósł odwołanie, załączając do niego kopię złożonego w sądzie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po O. S. oraz kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [....] lipca 1987 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu – S. S. Przy piśmie z dnia 15 lipca 2010 r. skarżący uzupełnił swoje odwołanie przesyłając kopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia przez jego ojca spadku po O. S. W następstwie rozpatrzenia odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż stosownie do art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1; 2) posiada polskie obywatelstwo. W przypadku zaś śmierci właściciela pozostawionych nieruchomości, prawo do rekompensaty, stosownie do art. 3 ust. 2 powołanej ustawy przysługuje wszystkim jego spadkobiercom, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy. Organ zaznaczył jednocześnie, iż wniosek o przyznanie rekompensaty może zostać uwzględniony jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane wyżej przesłanki. Tymczasem w niniejszej sprawie nie zostało przez stronę udowodnione, i to mimo wielokrotnych jej wezwań przez organ pierwszej instancji, że O. S. zamieszkiwała w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP, ani okoliczności i moment jej repatriacji na obecne terytorium RP oraz legitymacja A. S. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo rekompensaty. Strona nie udowodniła również posiadania przez O. S. obywatelstwa polskiego w dniu 1 września 1939 r. Przedłożone przez wnioskodawcę orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego jest bowiem, zdaniem organu odwoławczego, niewystarczającym dowodem na tę okoliczność. W ocenie Ministra Skarbu Państwa, Wojewoda [...] w sposób właściwy ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał prawidłowej jego subsumcji do przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Organ odwoławczy podniósł przy tym, iż decydując się na złożenie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, wnioskodawca musi liczyć się z tym, że organ wojewódzki będzie wymagał od niego udowodnienia spełnienia przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie można zasadnie oczekiwać, że w przypadku bierności wnioskodawcy, który w ustawowym terminie sześciomiesięcznym, wyznaczonym przez organ wojewódzki na podstawie art. 6 ust. 6 powołanej wyżej ustawy, nawet nie udowodnił swojego następstwa prawnego po O. S. (nieuwierzytelnioną kserokopię prawomocnego postanowienia sądu spadku z dnia 3 sierpnia 2010 r. dołączył on do akt dopiero na etapie postępowania odwoławczego), organ wojewódzki sam będzie poszukiwał dowodów potwierdzających spełnienie pozostałych wymogów określonych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. Minister wywodził jednocześnie, iż zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w jego toku, dlatego też to na niej spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi dla siebie określone skutki prawne. Jeżeli natomiast strona odmawia przedstawienie żądanego przez organ dokumentu, z posiadania którego wywodzi dla siebie określone uprawnienia, a okoliczności wynikające z tego dokumentu nie można ustalić w inny sposób organ może odmówić żądaniu strony, a taka odmowa nie narusza prawa. Konkludując Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż organ wojewódzki prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Na powyższą decyzję A.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi, iż ten wbrew ustaleniom Wojewody Małopolskiego uznał, że przedłożone przez niego orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z lutego 1946 r. nie jest wystarczającym dowodem na posiadanie przez O. S. obywatelstwa polskiego w dniu wybuchu wojny, a tym samym w sposób nieuprawniony zmienił na niekorzyść skarżącego ustalenia poczynione w tym zakresie w decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zwrócił uwagę, że zadaniem Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, który powstał na mocy dekretu PKWN z dnia 7 października 1944 r., była organizacja repatriacji ludności na pojałtańskie terytorium Polski. W szczególności w ramach tej organizacji do Urzędu należało regulowanie planowego napływu repatriantów, opieka sanitarno – żywnościowa, planowe rozmieszczanie repatriantów i organizacja ich osadnictwa na ziemiach polskich. Stąd też jego babka osiadła początkowo w K., gdzie na podstawie powyższego orzeczenia otrzymała przydział domu. Wywodził on ponadto, iż z treści wspomnianego orzeczenia wynika, że jego babka przyjechała do K. ze L. jako repatriantka w okresie z całą pewnością po 1 września 1939 r. i w związku z wojną. Data 1 września 1939 r. jest przy tym datą pewną jeśli chodzi o zamieszkiwanie jej na kresach wschodnich, bowiem przeciwne rozumowanie prowadziłoby do nielogicznego wniosku, że O. S. w czasie wojny przesiedliła się np. z Warszawy na tereny, z których ludność polska uciekała w przeciwnym kierunku. Zdaniem skarżącego orzeczenie powyższe potwierdza również obywatelstwo polskie repatriantki. W tym stanie rzeczy nie jest zasadne przyjęcie, iż w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do ustalenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawionego przez jego babkę mienia poza obecnymi granicami RP. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazano. Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji, po wniesieniu przez legitymowany do tego podmiot odwołania, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Nakłada ona zatem obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Oznacza to, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji i zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Przy czym prowadząc po raz kolejny postępowanie wyjaśniające i podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji, a podejmowanym przez siebie rozstrzygnięciem. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przede wszystkim podnieść należy, że z akt sprawy nie wynika by Minister Skarbu Państwa podejmując w dniu [...] sierpnia 2010 r. ostateczną decyzję w sprawie objętej odwołaniem A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Analiza zaś treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że w postępowaniu tym organ drugiej instancji ograniczył się wyłącznie do oceny zgodności prawem decyzji Wojewody [...] oraz oceny prowadzonego przez ten organ postępowania. Taki sposób postępowania jest w ocenie Sądu niedopuszczalny, gdyż godzi on w wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności. Zważyć bowiem należy, że do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest także, by rozstrzygnięcia te zostały, jak wspomniano na wstępie, poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (vide: wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Minister Skarbu Państwa nie mógł zatem w realiach niniejszej sprawy bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., uchylić się od samodzielnego ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek uprawniających go do uzyskania w trybie przepisów ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) rekompensaty za pozostawione przez jego poprzednika prawnego na kresach wschodnich mienie, powołując się na nieskuteczność wezwań kierowanych do strony w toku postępowania prowadzonego przed organem wojewódzkim. Konsekwencją naruszenia zasady instancyjności było zaś wydanie przez Ministra ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w warunkach nieustalonego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, stanu faktycznego sprawy (a więc z naruszeniem art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejną wadą prawną zaskarżonej decyzji jest niezawarcie w niej uzasadnienia faktycznego odpowiadającego wymogom wynikającym z normy zawartej w art. 107 § 3 k.p.a. Zważyć zaś należy, że uzasadnienie takie jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie, w myśl art. 107 § 3 k.p.a. winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Powinno zatem z niego wynikać, jakimi przesłankami kierował się organ rozstrzygając sprawę, a zwłaszcza czy nie pominął on w swoich rozważaniach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Innymi słowy winno być ono sporządzone w sposób umożliwiający stronie, jak również kontrolującemu podjęte rozstrzygnięcie sądowi administracyjnemu odtworzenie motywów jakim kierował się organ formułując ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co z kolei umożliwi ustalenie czy przy jej dokonywaniu nie uchybił on zasadzie swobodnej oceny dowodów. Nie spełnia standardów tak rozumianego uzasadnienia faktycznego lakoniczne wskazanie przez Ministra Skarbu Państwa na brak udowodnienia spełnienia ustawowych przesłanek uzasadniających przyznanie prawa do rekompensaty, tj. zamieszkiwania przez O. S. w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP, okoliczności i chwili jej repatriacji na obecne terytorium RP oraz brak legitymacji A. S. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie w tym przedmiocie decyzji. Także zawarta w uzasadnieniu decyzji jednozdaniowa ocena przedłożonego przez stronę na potwierdzenie swoich roszczeń orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z lutego 1946 r. jako dokumentu niewystarczającego dla potwierdzenia posiadanego przez O.S. obywatelstwa polskiego w dniu 1 września 1939 r. (odmienna od oceny Wojewody), niezawierająca jakiegokolwiek wyjaśnienia motywów jej sformułowania oraz nieodnosząca się do treści tego dokumentu, uniemożliwia jej weryfikację pod względem poprawności dokonanego przez organ wnioskowania. Z tak sformułowanego uzasadnienia nie sposób bowiem odtworzyć toku rozumowania organu, który doprowadził go do powyższych konstatacji. Niemożność zaś odtworzenia motywów jakimi kierował się organ odwoławczy formułując powyższe oceny, uniemożliwia jakąkolwiek sądową kontrolę poczynionych przez niego w tym zakresie ustaleń. Konsekwencją wyżej wskazanych naruszeń przepisów procedury administracyjnej w toku postępowania poprzedzającego wydanie przez Ministra Skarbu Państwa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również stwierdzone wady prawne jakimi sama ta decyzja jest obarczona , skutkować muszą jej uchyleniem. Mając zaś na względzie to, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, wynikające z przedłożenia przez stronę na etapie postępowania odwoławczego postanowień spadkowych, potwierdzających następstwo prawne po zmarłej repatriantce (postanowienie z dnia [...].08.1987 r. sygn. [...] oraz z dnia [...].05.2010 r. sygn. akt [...]), nie były znane rozstrzygającemu sprawę w pierwszej instancji Wojewodzie [...], to nie budzi wątpliwości sądu, że stan faktyczny przez ten organ wówczas ustalony nie może być uznany za prawidłowy. Z tego też względu, mimo niezawarcia w treści skargi stosownego żądania strony Sąd, niebędąc związany zawartymi w niej wnioskami oraz działając na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił także wydaną w sprawie pierwszoinstancyjną decyzję Wojewodę [...] z dnia [...] maja 2010 r. Podkreślić przy tym należy, iż stwierdzenie wyżej wykazanych wad procesowych zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] zwalnia Sąd z oceny istoty sprawy, dopiero bowiem decyzja wydana w następstwie ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy, będzie mogła być przedmiotem kontroli co do legalności przyjętego w niej merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Małopolski ponownie dokona analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, zaś swoje stanowisko, którego treści obecnie Sąd nie przesądza, właściwie uzasadni stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.