I SA/Wa 1994/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Polski Koncern [...] Spółka Akcyjna w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. I SA/Wa 1994/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Polski Koncern [...] SA o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa, przez Gminę L., prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...], o pow. [...] m². W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę L. własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m². Wobec niezaskarżenia przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie, stała się ona ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił Polski Koncern [...] SA, który wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż zgodnie ze wskazanym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstw państwowych nie podlegały komunalizacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Organ uznał, że wnioskodawca nie korzysta z przymiotu strony postępowania administracyjnego. Polski Koncern [...] SA wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w żądaniu wszczęcia postępowania oraz wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana na rzecz poprzednika prawnego w użytkowanie w dniu 24 listopada 1953 r. Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, tereny stanowiące własność Państwa, będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Wnioskodawca wskazał, że posiada interes prawny i powinien być uznany za stronę postępowania w przedmiocie komunalizacji nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę nie znalazł podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Zdaniem organu, stanowisko wnioskodawcy, że w dniu 27 maja 1990 r. jego poprzednik prawny legitymował się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, należy uznać za bezzasadne. Zgodnie bowiem z treścią powoływanego przez wnioskodawcę art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w użytkowanie lub w zarząd jednostek państwowych mogły przejść jedynie tereny stanowiące własność Państwa, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w użytkowaniu lub zarządzie tychże jednostek. Z kolei Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w drodze zasiedzenia z dniem 24 listopada 1983 r., wobec czego, zdaniem organu, nie mogła ona przejść w użytkowanie bądź zarząd Centrali Produktów [...] w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, gdyż zarówno w dniu sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] listopada 1953 r., jak również w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. nie stanowiła jeszcze własności Skarbu Państwa. Ponadto organ podniósł, że wnioskodawca nie wykazał, aby uzyskał prawo zarządu w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec powyższego organ stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała tylko w faktycznym władaniu poprzednika prawnego wnioskodawcy, tj. Centrali Produktów [...] bez prawnie umocowanego zarządu. Organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że wyłączenie nieruchomości z komunalizacji z powodu dysponowania nieruchomością przez przedsiębiorstwo, które nie podlegało organom stopnia podstawowego, musi być oparte na właściwym tytule prawnym. Przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach, jak również przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie przewidywały uzyskania tytułu prawnego w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej, lub w określonych przypadkach w drodze przekazania między jednostkami organizacyjnymi. Organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1998 r., sygn. I SA 57/98, w którym Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane ze skomunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. Reasumując organ uznał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina. Użytkownik nieruchomości nawet prawnie nią władający nie jest stroną tego postępowania, bowiem wynik postępowania komunalizacyjnego nie dotyczy bezpośrednio jego praw. Wobec tego Polski Koncern [...] SA nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w terminie Polski Koncern [...] SA w P.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania: - art. 28 kpa poprzez odmowę przyznania Polskiemu Koncernowi [...] SA przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, - art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez brak ustalenia posiadania prawa zarządu do nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżącego, - naruszenie art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie dokonaniu oceny przedstawionych przez stronę dokumentów potwierdzających posiadanie w dniu 27 maja 1990 r. przez poprzednika prawnego skarżącego - przedsiębiorstwo państwowe Centralę Produktów [...] prawa zarządu do nieruchomości, - art. 107 § 1 kpa poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji jej uzasadnienia faktycznego i prawnego uwzględniającego przedstawione przez stronę dokumenty i twierdzenia dotyczące posiadania prawa zarządu, oraz naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez nie uwzględnienie wszczęcia w dniu 21 stycznia 2002 r. przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1995 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] Skarżący wskazał, że organ nie ustosunkował się do dokumentów potwierdzających posiadanie w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu do nieruchomości, ograniczając się do stwierdzenia, że wnioskodawca nie przedstawił decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani umowy zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej lub umowy o nabyciu nieruchomości. Zdaniem skarżącego twierdzenie, że brak prawa zarządu wynika z braku decyzji o oddaniu w zarząd wydanej w trybie wyżej wskazanego przepisu lub o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wydanej na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które następnie w na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przekształciło się w zarząd, jest sprzeczne z prawem. Żądanie przedstawienia dokumentu - decyzji wydanej w trybie powołanych przepisów - jest bezpodstawne, skoro nieruchomość została przekazana w użytkowanie w dniu 14 listopada 1953 r. Zgodnie zaś z art. 37 powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. tereny stanowiące własność Państwa, będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Ponadto skarżący podkreślił, że organ nie ustosunkował się także do okoliczności przedstawionej przez wnioskodawcę, jak i wiadomej organowi z urzędu - wszczęcia postępowania zmierzającego do "zniesienia prawa" przysługującego wnioskodawcy. Komunalizacja gruntu w sposób bezpośredni oddziaływuje na sferę prawną wnioskodawcy - powoduje pozbawienie go tytułu prawnorzeczowego prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków i innych naniesień budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że skarżący nie przedstawił żadnych nowych argumentów, poza tymi, które powołał już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do których organ orzekający szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ustosunkował się do kwestii ustanowienia prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności zaś wskazał, że Skarb Państwa nabył sporną nieruchomość w drodze zasiedzenia z dniem 24 listopada 1983 r., a zatem nie mogła ona przejść w użytkowanie bądź zarząd Centrali Produktów [...] w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, gdyż zarówno w dniu sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, tj. [...] listopada 1953 r., jak również w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. nie stanowiła ona jeszcze własności Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję organu administracji publicznej bada, czy w toku postępowania organ nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Słusznie organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1998 r. w przedmiocie komunalizacji działki nr [...] przy ul. [...] w L.. Aby żądać wszczęcia postępowania nadzorczego skarżący winien więc wykazać swój status strony w rozumieniu art. 28 kpa, a więc wykazać, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że stroną w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Postępowanie to bowiem dotyczy przeniesienia własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na gminę ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich. Inny podmiot ma prawa strony, gdy wykaże swoje prawo własności do gruntu (vide wyrok NSA z 22 marca 1993 r. I SA 1439/92; wyrok NSA z 23 maja 1994 r. I SA 979/93, wyrok NSA z 7 maja 1999 r. I SA 1558/98). Powołanie przez skarżącą spółkę w uzasadnieniu skargi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 1993 r. w sprawie I SA 1497/92 (ONSA 1994/2/79) jest nietrafnie, bowiem dotyczy postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a więc komunalizacji fakultatywnej, a nie następującej z mocy prawa, tj. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Również w tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gdy chodzi o komunalizację z mocy prawa, to wówczas stronami postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina. Wobec powyższego uznać należy, że zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w nadzorczym w sprawach dotyczących komunalizacji z mocy prawa jedynie te podmioty oraz podmiot, który wylegitymuje się prawem własności do nieruchomości mając status strony. Dlatego zarzut skarżącej co do naruszenia przez organ przepisu art. 28 kpa jest nieuzasadniony. Niezasadny jest również zarzut naruszenia interesu prawnego spółki poprzez nieuwzględnienie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1995 r. o przekazanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Są to bowiem odrębne postępowanie podlegające odrębnym regulacjom prawnym. Nietrafny jest także zarzut skarżącej Spółki w przedmiocie naruszenia przez organ przepisów art. 77, 80 i 107 § 1 kpa, w tym w szczególności pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego dokumentów dotyczących prawa zarządu Centrali Produktów [...]. Powyższe dokumenty i ich ocena zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strony 2 i 3). Organ prawidłowo stwierdził, że skoro Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość przez zasiedzenie z dniem 24 listopada 1983 r. (k 25 akt administracyjnych - postanowienie Sądu Rejonowego w L. w sprawie [...] Ns [...]) i od tej daty zasiedzenie biegło przeciwko dotychczasowemu właścicielowi, to nieruchomość nie mogła przejść w zarząd ani w użytkowanie bowiem nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Organ odniósł się w decyzji także do protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] listopada 1953 r. Ponadto wskazać należy, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. wyrażająca zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie na rzecz [...] nieruchomości, a także protokół zdawczo-odbiorczy dotyczył nieruchomości o pow. [...] m² położonej przy ul. [...]. Z kolei z pisma z dnia 27 października 2003 r. dyrektora Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. wynika, że na podstawie posiadanych zasobów nie sposób stwierdzić tożsamość obecnej działki nr [...] z uwagi na rozbieżność w powierzchniach (skomunalizowana działka ma pow. [...] m²), jak i oznaczenie ulic, gdyż dawna ulica [...], to obecnie ul. [...]. Komunalizacja dotyczyła zaś działki przy ul. [...]. Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja jest zgodnia z prawem, co skutkuje oddaleniem skargi z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).