I SA/Wa 1997/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych zabezpieczających przed zniszczeniem zabytku oddala skargę. Decyzją dnia [...] września 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania G. B. , od decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2010 r., nakazującej G. B. , właścicielce zabytkowego pałacu w miejscowości R. , gm. Z., pow.[...], przeprowadzenia szeregu robót budowlanych zabezpieczających przed zniszczeniem zabytku w terminie do dnia 31 sierpnia 2010 r. z rygorem natychmiastowej wykonalności-uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania prac i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2010 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzje. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy. Neogotycki pałac w miejscowości R. jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 1965 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzję nr [...] z dnia [...] września 2009 r. , opartą na przepisie art. 49 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wydał G. B. , właścicielce zabytkowego pałacu w miejscowości R., gm. Z. zalecenia pokontrolne dotyczące zabezpieczenia ww. zabytku przed degradacją. W wyniku wniesionego odwołania od wyżej wymienionej decyzji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, wydał na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Decyzją tą nakazał G. B. , właścicielce pałacu w miejscowości R., przeprowadzenie robót budowlanych zabezpieczających przed zniszczeniem zabytku w zakresie: 1. wzmocnienia murów zewnętrznych i wewnętrznych poprzez wykonanie przemurowań, szyć, ankrowań oraz uzupełnień spękań - najpóźniej do dnia 31.08.2010 r.; 2. odtworzenia z cegły ceramicznej zawalonego fragmentu elewacji zachodniej pałacu zgodnie z istniejącą ikonografią oraz na podstawie zachowanego fragmentu muru koronującego z krenelażem-najpóźniej do dnia 31.08.2010 r.; 3. wykonania zadaszenia obiektu poprzez nakrycie go dachem w konstrukcji drewnianej bądź stalowej krytej blachą wraz z orynnowaniem (rynny, rury spustowe) i obróbkami blacharskimi z odprowadzeniem wody korytkami betonowymi poza obrys budynku-najpóźniej do dnia 31.08.2010 r.; 4. usunięcia samosiewów porastających obiekt poprzez ich wycięcie - najpóźniej do dnia 31.08.2010 r.; Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołała się G. B. , reprezentowana przez pełnomocnika A. S. W toku postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji stwierdził, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 marca 2010 r,, a także oględzin przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2010 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że stan techniczny obiektu jest bardzo zły i zagraża istotnym uszkodzeniem lub zniszczeniem zabytku. W protokole z oględzin z dnia 27 kwietnia 2010 r. wskazano, że pałac jest niezadaszony, nie posiada systemu odprowadzającego wody opadowe, co powoduje zalewanie substancji zabytkowej obiektu oraz osłabianie struktury murów, wypłukiwanie spoin i niszczenie tynków. Ustalono, iż mury obwodowe posiadają widoczne spękania, rysy oraz liczne destruowania cegły, natomiast na koronie murów (krenelażu) widoczne są obluzowania cegły. Od strony północnej o koronę murów jest oparte duże drzewo, które niesie ze sobą zagrożenie zniszczeniem murów. We wnętrzu obiektu znajdują się wtórne ściany oraz stropy. Stropy są w złym stanie technicznym, a strop ponad II kondygnacją porośnięty jest samosiewami, których korzenie penetrują substancję budowlaną oraz ułatwiają przenikanie wód opadowych w głąb materiału budowlanego, co powoduje osłabienie murów. Do protokołu tego przyjęto uwagę strony, iż w istocie w omawianym obiekcie zabytkowe są tylko mury zewnętrzne. W dniu 17 maja 2010 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] informacja o zawaleniu się w dniu [...] maja 2010 r. części muru ściany zachodniej pałacu. Organ stwierdził, że nakazane zaskarżoną decyzją prace budowlane są niezbędne w celu zapobieżenia dalszej degradacji zabytkowego pałacu w R., którego zły stan zachowania, stwierdzony został podczas czynności kontrolnych i oględzin. Zatem ustalony stan faktyczny, rozpatrzony w całokształcie uzasadnia reakcję ze strony organów ochrony zabytków, a katalog prac, określony w ww. decyzji, odzwierciedla stan zachowania obiektu. Jednakże w związku z określeniem terminu wykonania nakazanych prac w zaskarżonej decyzji najpóźniej do dnia 31 sierpnia 2010 r., organ drugiej instancji uznając ten termin za niewystarczający - uwzględniając słuszny interes strony - zmienił we własnym zakresie zaskarżoną decyzję, wyznaczając nowy termin wykonania prac na dzień 30 listopada 2010 r. Stanowisko organów ochrony zabytków obu instancji w sprawie konieczności natychmiastowej poprawy stanu zachowania zabytkowego pałacu jest uzasadnione stanem faktycznym przedmiotowej sprawy, a także faktem, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podejmuje ustawowe czynności w tej sprawie od 2008 r. które nie przynoszą skutku, bowiem właścicielka zabytku nie podejmuje wystarczających działań, by zahamować destrukcję ww. obiektu. Właścicielka pałacu w R., jak wynika z aktu notarialnego sprzedaży omawianej nieruchomości z dnia [...]10.1999 r. (Repertorium A nr:[...]), została powiadomiona o zabytkowym charakterze kupowanego pałacu (§ l ww. aktu) oraz oświadczyła, iż znane są jej postanowienia przepisów dotyczące ochrony i konserwacji dóbr kultury oraz zobowiązała się do ich przestrzegania (§ 7 ww. aktu). Organ II instancji wskazał także , iż zaskarżoną decyzją precyzyjnie określono zakres nałożonych obowiązków. Decyzja taka nie wymaga bowiem szczegółowego opisu wszystkich parametrów technicznych nakazanych prac. Zwrócił ponadto uwagę, że fakt, iż wnętrze pałacu zostało w znacznej części przebudowane nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ destrukcja i zalewanie wodami opadowymi ścian i stropów wewnątrz budynku stanowi bezpośrednią przyczynę zniszczenia murów zewnętrznych, a tym samym grozi osłabieniem konstrukcji budynku. Skargę na powyższa decyzję wniosła G. B. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzuciła naruszenie : -art. 7 w zw. z art. 77§1 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – -art. 8 kpa , ponieważ organ wyższego stopnia nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa , podważając zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa; -art. 80 w zw. z art. 107§3 kpa ponieważ organ orzekający w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność , innym zaś tej wiarygodności odmówiono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie jest zasadna. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wykazało, że niezbędne jest wykonanie określonych prac i robót w celu zapobieżenia zniszczeniu zabytkowego pałacu położonego w R . W związku z powyższym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję, którą nakazał skarżącej jako właścicielce zabytku niezwłoczne wykonanie prac zabezpieczających. Decyzję tę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zmienił zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. w zakresie terminu wykonania robót zabezpieczających, określając termin ich wykonania do dnia 30 listopada 2011 r.; w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Częściowo więc zarzut zgłoszony w odwołaniu odnośnie do zbyt krótkiego terminu na przeprowadzenie prac zabezpieczających, został uwzględniony. Minister bowiem określił termin ten jako dwukrotnie dłuższy w stosunku do terminu ustalonego przez organ pierwszej instancji, chociaż nie tak długi jak postulowała skarżąca . Wskazać należy, że wpisanie obiektu do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 ustawy. W niniejszej sprawie materialną podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, z którego wynika, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy i należy do tak zwanego uznania administracyjnego. Zatem jeżeli decyzja w tej materii została wydana prawidłowo w ramach uznania administracyjnego, Sąd nie ma podstaw prawnych do kwestionowania jej legalności. Główny zarzut skargi sprowadzał się do kwestii terminu na przeprowadzenie nakazanych robót budowlanych określonego przez organy orzekające niezgodnie z podstawowym doświadczeniem życiowym i wiedzą fachową z dziedziny restauracji zabytków nieruchomych oraz nie uwzględnienia konieczności zgromadzenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej . Zważyć jednakże należy, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem stanu jego zachowania. Wojewódzki konserwator zabytków dysponuje wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników i jest w stanie obiektywnie ocenić – w oparciu o zebrany materiał dowodowy – jaki termin jest potrzebny na usunięcie stanu zagrożenia zniszczenia zabytku lub istotnego uszkodzenia zabytku. Skarżąca nie przedstawili żadnego dowodu – na przykład opinii kompetentnej w tym zakresie osoby – na okoliczność, że zachowanie terminu wyznaczonego przez organy orzekające jest niemożliwe. Zważyć również należy, że w trakcie prowadzonego już od 2008 roku postępowania przed organami ochrony zabytków, skarżąca nie podjęła żadnych kroków w celu zabezpieczenia stanu technicznego zabytku, co było powodem zawalenia się w dniu [...] maja 2010 r. jednej z ścian pałacu . Podnoszony również na rozprawie zarzut braku środków finansowych na pokrycie kosztów nakazanych robót, które będą stanowiły znaczne obciążenie dla skarżącej, jest jednak argumentem natury ekonomicznej, a nie prawnej. Rozumiejąc skalę obciążeń finansowych związanych z remontem obiektu, sąd obowiązany był jednak kierować się przepisami prawa. Z powyższych względów nie można postawić organowi zarzutu, że powierzchownie rozpatrzył sprawę i nierzetelnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, co mogłoby prowadzić do przekroczenia granicy uznania administracyjnego. To z kolei prowadzi do wniosku, iż zarówno ta decyzja jak i decyzja organu drugiej instancji nie naruszyły prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji