I SA/Wa 1997/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Marta Kołtun - Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] maja 2016r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2007 r., nr [...] , działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewid. gruntów nr [...] o pow. 0,2242 ha, położonej w obr. [...] , m. B. ul. [...] , opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] , stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2007 r. wystąpiła P.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie administracyjne, a następnie wydał decyzję z [..] maja 2016 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2007 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2016 r. wystąpiła P.. W wyniku rozpatrzenia wniosku oraz analizy akt sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zobligowany był do wszczęcia postępowania i szczegółowego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. Istniało bowiem domniemanie, że żądanie wynikające z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji mieściło się normie art. 28 kpa, gdyż komunalizacja działki nr [...] mogła naruszać prawa P.. Jednakże, w ocenie organu nadzoru, z przeprowadzonego postępowania oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że P. nie posiada legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2007 r. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to znaczy sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. Organ nadzoru wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości wykluczający jej komunalizację. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje, że Skarb Państwa nabył prawo własności działki nr [...] przez zasiedzenie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] maja 2006 r., sygn. akt [...] . Działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] i nr [...]. Działki aktualnie oznaczone numerami [...] o pow. 0,1933 ha i [...] o pow. 0,0309 ha stanowią nieruchomość położoną przy ul. [...] róg ul. [...], wykazaną w protokole granicznym nr [...] Blok nr [...] z [...] grudnia 1956 r., w pozycji [...] Księgi Protokołów. Natomiast nieruchomość położona przy ul. [...] wymieniona w Księdze Protokołów polubownego ustalania granic nieruchomości położonych na obszarze administracyjnym miasta B. nr [...] w poz. [...] Protokołu granicznego nr [...] Blok nr [...] z [...] grudnia 1956 r., aktualnie w ewidencji gruntów i budynków Miasta B. obr. [...] odpowiada działkom oznaczonym nr [...] o pow. 0,0092 ha, nr [...] o pow. 0,0427 ha i nr [...] o pow. 1,0132 ha, położonym przy ul. [...] - poprzednio przy ul. [...] (vide: pismo Urzędu Miejskiego w B. z [...] września 2015r., nr [...]). Mając na uwadze powyższe ustalenia Minister stwierdził, że nieruchomość położona przy ul. [...], będąca przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] , pomimo twierdzeń skarżącej, nie jest tożsama z nieruchomością położoną przy ul. [...]. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, iż kopie map (planów) sytuacyjnych przesłane przez skarżącą przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zaprzeczają ustaleniom poczynionym przez organ. Minister podkreślił, że P. nie wykazała żadnego tytułu o charakterze prawnorzeczowym do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] zarówno na dzień [...] maja 1990 r. jak i obecnie. Wobec tego nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2007 r. Jeżeli organ, który podjął czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, przy czym w toku prowadzonego postępowania brak było wniosku pochodzącego od strony uprawnionej, powinien postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2016 r., nr [...] skargę wniosła P.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa, poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, 2. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała na dzień 27 maja 1990 r., jak i w toku postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy jest ona następcą prawnym W. , na rzecz której decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z 1954 r. została przekazana sporna nieruchomość; 3. art. 7 i 77 kpa polegające na nie zbadaniu stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnieniu istotnych okoliczności, niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności na braku udowodnienia, że wskazane przez skarżącą nieruchomości tj. położona przy ul. [...] oraz położona przy ul. [...] nie są tożsame; 4. art. 80 kpa, poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności załączonych do odwołania map oceny, czy udowodniono, że nieruchomość położona przy ul. [...] wykazana w decyzji komunalizacyjnej jest tożsama z nieruchomością położoną przy ul. [...] - wymienioną w protokole granicznym nr [...], podczas gdy w sposób ewidentny potwierdzają one powołany fakt 5. art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa, w zw. z art. 11 kpa, poprzez zaniechanie przez organ uzasadnienia swojej decyzji w sposób przekonywujący i odnoszący się do wszystkich podniesionych przez skarżącego kwestii; Wobec powyżej przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której postępowanie to dotyczy bezpośrednio lub w którym wydano orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy. P. wskazała, że przysługuje jej przymiot strony, co wynika z faktu jej następstwa prawnego. Decyzja komunalizacyjna godzi w zagwarantowane jej Konstytucją prawo własności. W ocenie skarżącej organ poza argumentami przedstawionymi przez P. nie podjął żadnych innych czynności zmierzających do ustalenia prawa przysługującego skarżącej, ograniczając się tylko do protokołu granicznego nr [...], nie sprawdzając innych możliwych źródeł. Organ zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Odmowa uznania danego podmiotu za stronę, bez przeprowadzenia w tej kwestii postępowania, może zaistnieć wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i złożonego procesu wykładni oraz przeprowadzenia dowodów, które w sposób ewidentny wskazują na brak interesu prawnego (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1587/12 i VII SA/Wa 1163/12; Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12). W innych przypadkach należy podjąć analizę zgodnie z treścią art. 7 i 77 §1 kpa i wówczas dopiero czynności podjęte przez organ w toku postępowania umożliwią weryfikację , czy dana osoba posiada interes prawny w sprawie pozwalający na przypisanie jej statusu strony. W ocenie skarżącej nie zostało to uczynione w niniejszej sprawie. Skarżąca podniosła, że nieruchomości: przy ul. [...] wskazana w decyzji komunalizacyjnej i przy ul. [...] wymieniona w protokole granicznym nr [...] są tożsame. Organ nie udowodnił, że twierdzenie strony skarżącej o tożsamości przedmiotowych nieruchomości jest wadliwe. Wobec tego Minister naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skarżąca podkreśliła, że zredagowanie w sposób prawidłowy pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 kpa. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podsumowując skarżąca stwierdziła, że organ utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony i czy może ona skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] września 2007 r. Powyższa decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17a ust.1 w zw. z art. 5 ust. 1). W kwestionowanej decyzji stwierdzono nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca rozstrzygała zatem o tym, czy nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania, stała się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. własnością gminy, na terenie której jest położona. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. W doktrynie i judykaturze jednolicie utrwalone jest stanowisko, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazać należy, że komunalizacja w powyższym trybie następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny. Potwierdzała ona wyłącznie przejście prawa własności określonego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel i właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł własności do skomunalizowanego mienia. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem własności do nieruchomości. Tylko bowiem ten tytuł stanowi, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, użytkownika wieczystego, najemcy lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: 29 września 1998 r., I SA 57/98 lex nr 45032; z 6 lutego 2002 r., I SA 3261/01 lex 82817; z 5 kwietnia 2010 r., I OSK 1117/11 lex 1136629; z 13 kwietnia 2012 r., I OSK 511/11 lex 1264834; z 16 maja 2012 r., I OSK 660/11 lex 1218892). Prawidłowo organ nadzoru ustalił, że skarżąca nie legitymowała się w dniu 27 maja 1990 r., ani w dacie decyzji nadzorczej tytułem własności do skomunalizowanej nieruchomości. Trafnie wskazał Minister, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarb Państwa nabył prawo własności działki nr [...] przez zasiedzenie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] maja 2006 r., sygn. akt [...] . Nabycie nastąpiło z dniem [...] stycznia 1985 r. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Nie sposób uznać zarzutów skargi, że nieruchomość położona przy ul. [...] wykazana w decyzji komunalizacyjnej i nieruchomość przy ul. [...] wykazana w protokole granicznym nr [...] są tożsame. Nie wynika to z zebranych w sprawie dowodów. Działki nr [...] i [...] stanowią nieruchomość położoną przy ul. [...] róg ul. [...] wykazaną w Protokole granicznym nr [...] z [...] grudnia 1956 r., w pozycji 66 Księgi Protokołów. Natomiast nieruchomość położona przy ul. [...], wymieniona w Księdze Protokołów polubownego ustalania granic nieruchomości położonych na obszarze administracyjnym miasta B. , [...] Protokołu granicznego nr [...] z [...] grudnia 1956 r., aktualnie w ewidencji gruntów i budynków Miasta B. obr. [...] odpowiada działkom oznaczonym nr [...], nr [...] i nr [...] położonym przy ul. [...]- poprzednio przy ul. [...]. Powyższe wynika także z pism dyrektora Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. z 27 lipca 2015 r. i z 28 września 2015 r. Wbrew twierdzeniom skargi organ nadzoru dokładanie wyjaśnił jak została wydzielona działka będąca przedmiotem komunalizacji i z jakich nieruchomości powstała. Organ gromadził także we własnym zakresie dowody mające na celu wykazanie, czy skarżąca lub jej poprzednik prawny tj. Wyższa [...] - wcześniej Wieczorowa [...] (w skardze błędnie wskazano Wieczorowa [...] ) była w dniu istotnym dla komunalizacji właścicielem nieruchomości przy ul. [...] . Organ występował do Prezydenta B. , Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, Archiwum Akt Nowych w W. o pozyskanie dokumentów. Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi, że organ nadzoru nie podejmował z własnej inicjatywy działań koniecznych do wyjaśnienia legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jednakże zgromadzone dowody nie wykazały tej legitymacji. We wniosku o stwierdzenie nieważności P. wskazała, że działka nr [...] została przekazana na mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1954 r. (której nie udało się odnaleźć) Wieczorowej [...] i że działka ta była objęta protokołem granicznym nr [...] . Jak wyżej wskazano zebrane dowody nie potwierdziły objęcia działki tym protokołem. Z kolei z nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych przy piśmie z 24 sierpnia 2015 r. dokumentów archiwalnych dotyczących powołania Wyższej [...] w B. wynika, co następuje: - z dokumentu "Wykorzystanie powierzchni" wynika, że Uczelnia posiadała nieruchomości przy ul. [...] , [...] i [...] ; - z dokumentu z 15 czerwca 1961 r. "[...] " wynika, że posiadała nieruchomości przy ul. [...] i [...] - z § 2 pkt 1a dokumentu "porozumienie" będącego załącznikiem do pisma z 1 grudnia 1960 r. Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. do dyrektora Departamentu [...] wynika, że przekazane zostaną Szkole [...] pod zabudowę do obecnego terenu szkoły (w tym przy ul. [...]) działka narożna o pow. 2100 m kw. i przyległa do niej od strony południowej działka o pow. 2800 m. kw. Oznacza to, że skoro działki te miały być dopiero przekazane, to nie mogły być one wcześniej objęte decyzją z [...] kwietnia 1954 r. Z kolei z protokołu granicznego nr [...] wynika, że co do gruntów niehipotekowanych przy ul. [...], w rubryce: "Okazane dokumenty odnośnie stanu władania lub posiadania (użytkowania)" wpisano m.in. decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1954 r. Z przyczyn wyżej omówionych prawidłowo wskazał Minister, że nieruchomość położona przy ul. [...], będąca przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nie jest tożsama z nieruchomością położoną przy ul. [...]. Postępowanie nie wykazało, aby skarżąca miała tytuł prawno rzeczowy do działki nr [...]. Niezasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa i art. 5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 r. Należy zauważyć, że pismem z 8 kwietnia 2015 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody [...] o przekazanie na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym działki nr [...]. Przepis ten dotyczy przekazywania uczelniom mienia z zasobu Skarbu Państwa i z zasobu samorządu terytorialnego. Skoro skarżąca z takim wnioskiem wystąpiła, to oznacza, że miała świadomość iż nieruchomość nie stanowi jej własności. Niezasadne są także zarzuty, że organ nie podjął wnikliwych czynności mających na celu zbadanie, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Organ wszczął postępowanie, aby dokonać analizy, w oparciu o zebrane dowody, czy skarżącej przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do działki nr [...]. Minister, wbrew twierdzeniom skargi, nie dokonał takiej oceny poza postępowaniem, lecz po jego wszczęciu. Powołane przez skarżącą na str. 4 skargi wyroki dotyczą odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 61a kpa. W wyrokach tych Sądy wskazały, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni. Jeżeli taka wykładnia jest konieczna, to musi ona mieć miejsce w toku postępowania. Tak było w niniejszej sprawie. Interes prawny skarżącej był badany po wszczęciu postępowania, skutkiem czego było wydanie zaskarżonej decyzji, a nie postanowienia na podstawie art. 61a kpa. Skoro okazało się, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie pochodzi od strony, to prawidłowo organ nadzoru umorzył postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wbrew twierdzeniom skargi organ nadzoru dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy w celu ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym i szczegółowo uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Wobec tego chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 11, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ppsa.