I SA/Wa 2/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną [...] nr [...] relacji [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha- uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2014 stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną [...] nr [...] relacji [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność B. P., R. P. i T. P. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. P., B. P. i R. P. Rozpoznając odwołanie R. P. Minister Infrastruktury i Rozwoju przytoczył treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i omówił przesłanki w nim zawarte, warunkujące nabycie przez Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Dalej organ wskazał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że współwłaścicielami działek nr [...], według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., byli B. P., R. P. i T. P.. Oznacza to, iż w rzeczonej dacie przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 160, poz. 1071) wynika, iż droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do dróg wojewódzkich. Oceniając natomiast zgromadzony przez Wojewodę [...] materiał dowodowy wskazał, że na znajdującej się w aktach niniejszej sprawy kopii mapy zasadniczej, przebieg pasa drogowego drogi [...] nr [...] wkreślił pracownik Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. L. G., przy czym z akt nie wynika, aby posiadał on uprawnienia geodezyjne. Dodatkowo na przesłanym fragmencie mapy nie zawarto informacji, kiedy i czy w ogóle została ona przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, jak również na podstawie jakich dowodów stwierdzone zostały granice pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. Na mapie zamieszczono natomiast informację, iż została ona sporządzona w dniu 1 lutego 2010 r. Wobec powyższego oraz w kontekście faktu, iż obecny zarządca drogi nie zarządzał nią w dniu 31 grudnia 1998 r., ani w okresie bezpośrednio poprzedzającym tą datę (funkcje te ówcześnie należały do obowiązków dyrekcji okręgowych dróg publicznych), w opinii Ministra powyższe oświadczenie pracownika zarządcy drogi nie może być wystarczającym dowodem przesądzającym o faktycznym zajęciu działek nr [...] i nr [...] pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r. Dowodem wskazującymi na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego nie może być również oświadczenia zawarte w piśmie Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia [...] lipca 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Za dowód potwierdzający stan zajęcia ww. działek pod pas drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. nie można również uznać oświadczenia Dyrektora Oddziału GDDKiA w K. z dnia 5 listopada 2010 r., gdyż nie wynika z niego, skąd oświadczający ma wiedzę o stanie zagospodarowania działek nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Podsumowując powyższe rozważania organ uznał, że w aktach sprawy brak jest w szczególności mapy dla celów prawnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego, obejmującej swoim zakresem przedmiotową nieruchomość i granice drogi publicznej wraz z naniesioną adnotacją potwierdzoną przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie geodezji i kartografii, iż przedstawia ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r. lub innego opracowania geodezyjnego uwzględniającego ww. wskazania zawierającego informację, na podstawie jakich materiałów, stwierdzono stan zajęcia rzeczonej działki. Ponadto w ocenie organu stan działek objętych postępowaniem na dzień 31 grudnia 1998 r. można odtworzyć posługując się zdjęciami satelitarnymi, lotniczymi, mapami zasadniczymi i ewidencyjnymi lub innymi dowodami, które wskazywałby jednoznacznie na stan zagospodarowania przedmiotowego gruntu w rzeczonej dacie (ze wskazaniem granic działek). Mając na uwadze powyższe należy wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014r., znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co dało podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Odnosząc się natomiast do przesłanki związanej z pozostawaniem ww. gruntu we władaniu publicznoprawnym, organ wskazał, że jedynymi dowodami odnoszącymi się do tej przesłanki są oświadczenie Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia [...] lipca 2014r. i oświadczenie Dyrektora Oddziału GDDKiA w K. z dnia [...] listopada 2010 r., które stanowią dokumenty prywatne i w ocenie organu powyższe dokumenty nie przesądzają jednoznacznie o tym, że przedmiotowe działki znajdowały się we władaniu publicznoprawnym w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. skargę złożyło Województwo [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., wnosząc o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. W skardze zarzucono : 1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872, ze zm.), zwanej dalej "ustawą", polegającego na nieuwzględnieniu indywidualnego charakteru sprawy poprzez podniesione przez organ odwoławczy żądanie przedstawienia środków dowodowych, które nie zostały określone jako normatywny katalog, a względem których skarżący przekazał informację o braku ich dostępności. 2. niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wobec nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonej przez organ II instancji, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 80 kpa. 3. naruszenia przepisów postępowania, poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 kpa wskutek czego - po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego - wydana została decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. ( znak [...]), uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. (znak: [...]) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.Rozpoznając złożoną skargę w ramach powyższych kryteriów skargę należało uznać za niezasadną gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podnieś należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju o charakterze kasacyjnym, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie w sytuacji stwierdzenia istotnych wad postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem pierwszej instancji, spowodowanych naruszeniem norm postępowania, w konsekwencji których ustalony w tym postępowaniu stan faktyczny i zgromadzony materiał dowodowy uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy w zgodzie z normami prawa materialnego. Przy czym wad tych organ odwoławczy nie można sanować w procesie uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 k.p.a., ze względu na znaczny zakres tego postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę instancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), wyrażającą się w dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przy podejmowaniu takich rozstrzygnięć, nie dochodzi zatem do rozpoznania istoty sprawy objętej żądaniem jednostki, ale wyłącznie uchylenia wydanej uprzednio decyzji i nakazania ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, ze względu na stwierdzone wady i braki w pierwotnie prowadzonym postępowaniu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. ani w art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Dlatego należy odnieść się do definicji drogi publicznej zawartej w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Podobnie ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością". Dlatego podstawowe znaczenie w świetle art. 73 ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Przywołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W niniejszej sprawie zaś z ww. przesłanek wykazana została jedynie ostatnia, dotycząca nieprzysługiwania na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego tytułu własności do części działek nr [...] z obrębu [...]. Okolicznością niesporną jest bowiem, że nieruchomość ta stanowiła wówczas własność B. P., R. P. i T. P.. Powyższe znajduje także potwierdzenie w treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej [...] oraz znajdującego się w aktach sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Nie wykazano natomiast - wbrew temu co twierdzi skarżący - w sposób niebudzący wątpliwości ani zajęcia przedmiotowej nieruchomości drogą publiczną relacji [...], ani publicznoprawnego nią władania. Godzi zaś w tym miejscu przypomnieć, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, przesądza stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Istnienia tego rodzaju infrastruktury na dzień 31 grudnia 1998 r. w całym obszarze spornych działek nr [...] materiał dowodowy zgromadzonych w aktach nie potwierdza, a dokumenty geodezyjne przedłożone przez inicjatora postępowania do stanu istniejącego w tej dacie wprost się nie odnoszą. Nie ustalono również przebiegu drogi wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Nie sposób bowiem za takowe odniesienie uznać sporządzonej przez referenta Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. mgr inż. L. G. mapy, z dnia 1 lutego 2010 r. Nie wiadomo bowiem - a organ wojewódzki tego nie wyjaśniał - na jakich dokumentach źródłowych czy innych dowodach swoje twierdzenie sporządzający mapę opierał oraz na jaka datę przyjęto przedstawiony na tej mapie przebieg pasa drogowego. Treść takiej mapy w odróżnieniu od treści mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie jest objęta właściwym dla dokumentów urzędowych domniemaniem zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Podzielić zatem należy pogląd organu drugiej instancji, że w rozpatrywanej sprawie stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. w ogóle nie został udokumentowany. A to oznacza, że w sprawie nie poczyniono kluczowych dla zastosowania norm prawa materialnego ustaleń elementów faktycznych i już tylko te okoliczności prowadzić musiały do uchylenie przez Ministra, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji Wojewody i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Oznaczały bowiem że zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia aktualnego właściciela, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. posiadanego przez niego konstytucyjnie chronionego prawa własności. Przeprowadzenie w tym aspekcie postępowania wyjaśniającego przez Ministra wykraczało poza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., gdyż oznaczałoby, że podstawowe elementy stanu faktycznego sprawy ustalane byłyby dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a to z kolei mogłoby pozbawiać strony możliwości weryfikacji tych ustaleń w toku instancji. Trafnie również Minister wskazywał, że w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie zajęcie danego gruntu pod pas drogi publicznej, natomiast o władztwie publicznoprawnym można mówić dopiero po ustaleniu tej przesłanki. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie przepisów art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.