I SA/Wa 20/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia [...]stycznia 2016 r., po rozpoznaniu odwołania E. Sp. z o.o. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] – uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarząd Dzielnicy [...] ww. decyzją z dnia z dnia [...] marca 2014 r., na skutek wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., przekształcił prawo użytkowania wieczystego przysługujące Spółce w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, KW [...] (pkt I decyzji). W pkt II decyzji organ ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - w wys. [...] zł, zaś w pkt III decyzji odmówił udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Spółka E. wniosła w terminie ustawowym odwołanie od ww. decyzji. Odwołująca się wniosła o ustalenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości niższej niż wskazana w decyzji. Wniesiono także o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu szacowania nieruchomości i pisma [...] z dnia 6 lutego 2013 r. zawierającego informacje o wartości nieruchomości sąsiednich. Jednocześnie Spółka wskazała, że została zlecona wycena przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym zastrzegła sobie prawo modyfikacji wniosku w przedmiocie wysokości opłaty za przekształcenie. Kolegium, pismem z dnia 30 lipca 2014 r., zwróciło się do strony o informację w jakim terminie zostanie przedłożony operat szacunkowy. Spółka wniosła o przedłużenie terminu podnosząc, że toczy się postępowanie aktualizacyjne wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, co może mieć wpływ na niniejsze postępowanie. Pismem z dnia 1 lipca 2015 r. Kolegium ponownie zwróciło się do Spółki o dołączenie do odwołania operatu szacunkowego z pouczeniem, że w przypadku nie dostarczenia operatu w zakreślonym terminie Kolegium rozpozna sprawę w oparciu o posiadane dowody. W dniu 6 października 2015 r. w Kolegium został złożony operat szacunkowy rynkowej wartości praw do nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], sporządzony we wrześniu 2015 r. wedle stanu na dzień 5 grudnia 2012 r. Wnioskodawca zmodyfikował także wniosek w zakresie wysokości opłaty za przekształcenie. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Zdaniem Kolegium, w niniejszym przypadku postępowanie w znacznej, istotnej części należy przeprowadzić po raz wtóry, ponieważ pomiędzy wydaniem decyzji a rozpoznaniem odwołania strona uzupełniała akta sprawy o istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody. Stąd, ze względu na obligatoryjny wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. - na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, sprawę musi w pierwszej kolejności rozpoznać organ I instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Spółka z o.o. E., reprezentowana przez r.pr. B. C. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci: a) art. 6 k.p.a. i art. 61 § 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie przez organ II instancji odwołania od decyzji niezaskarżonej przez stronę i nie stanowiącej przedmiotu postępowania; lub ewentualnie: b) art. 61 § 2 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia kasacyjnego, obejmującego swym zakresem również niezaskarżoną część decyzji organu I instancji, a w rezultacie uchylenie prawomocnej części rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w z art. 136 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie - również przez Kolegium w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w ramach art. 136 k.p.a., materiał dowodowy nie pozostawiał wątpliwości ani co do stanu faktycznego, ani prawnego i możliwym było merytoryczne rozpoznanie sprawy; oraz poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie konkretnie okoliczności wymagają udowodnienia i przeprowadzenia w tym celu postępowania wyjaśniającego oraz jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu przez organ podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i niewykazaniu spełnienia przesłanek warunkujących wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a.; c) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozpatrzeniu i niedokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i podjęcie decyzji kasacyjnej w braku spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi bezzasadne odsunięcie w czasie rozpoznania sprawy; d) art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na podjęciu przez organ II instancji decyzji pogarszającej sytuację Skarżącego. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o: 1) stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej decyzji w całości; lub 2) uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w całości; oraz 3) o zasądzenie zwrotu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym wyodrębnionych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nie narusza prawa, wobec tego skarga jako niezasadna została oddalona. Skarżąca Spółka podkreśliła, że w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części (w sprawie niniejszej w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności), organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Wobec tego, zdaniem skarżącej, mimo wyraźnego określenia przez Spółkę zakresu odwołania, organ odwoławczy uchylając decyzję Zarządu [...] w całości wyszedł poza ten zakres, co oznacza, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowiska tego, w tej konkretnej sprawie, Sąd nie podziela. Jak stanowi art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Zatem, jeżeli strona wnosi odwołanie, z którego wynika, że nie zgadza się tylko z częścią orzeczenia, obowiązkiem organu odwoławczego jest - co do zasady - ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie całej sprawy. Tak ukształtowany zakres orzekania wynika z tego, że organ odwoławczy nie ma wyłącznie uprawnień kontrolnych. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Reguła ta nie dotyczy decyzji administracyjnych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, które w istocie są rozstrzygnięciami w dwóch sprawach administracyjnych w sensie materialnym. W takiej sytuacji odwołanie wniesione w stosunku do części, a nie całości rozstrzygnięcia powoduje, iż organ odwoławczy jest uprawniony i obowiązany do rozpatrzenia sprawy tylko w zakresie objętym odwołaniem (dotyczącym jednej sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym). Wówczas tylko w zakresie tej sprawy przeprowadza pełne i ponowne jej rozpatrzenie. Natomiast w części nie objętej odwołaniem decyzja staje się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów była jedna sprawa w znaczeniu materialnym. Wniesienie odwołania uruchomiło zatem postępowanie przed organem odwoławczym zgodnie z zakresem przedmiotowym tej sprawy, określonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zważyć bowiem należy, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepisy art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 267). Zgodnie z powyższą regulacją przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się z koniecznością wniesienia przez dotychczasowego użytkownika na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości opłaty za przekształcenie. Opłatę taką należy ustalić w decyzji o przekształceniu, nie można tego zrobić odrębnie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 864/01 - dostępny Lex nr 156822; Mirosław Gdesz: Komentarz do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 4), Zielona Góra 2011; Radosław Skwarło: Komentarz do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 4), Warszawa 2008). Skoro więc, przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie nie ma charakteru podzielnego oznacza to, że nie tylko organ I instancji nie może rozstrzygać kolejno co do istoty o kilku elementach, ale także, w wypadku wniesienia odwołania sprawa będzie podlegać ponownemu rozpatrzeniu w całości. Wobec powyższego, działanie organu odwoławczego było prawidłowe i nie naruszało przepisów prawa przywołanych w skardze. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.