I SA/Wa 20/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.K. i P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.K. i P.K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia M.K. i P.K., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. M.K. i P.K. wystąpili o wydanie zaświadczenia o przekształceniu, z dniem [...] stycznia 2019 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności w udziale związanym z własnością lokalu mieszkalnego nr [...] oraz miejsca postojowego w budynku przy ul. [...]. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Prezydent [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli M.K. i P.K. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie z [...] sierpnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności tych gruntów. Kolegium wskazało, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi działkę ewidencyjna nr [...], położoną w [...] przy ul. [...] zabudowaną nie tylko budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, ale znajduje się tam również droga publiczna ul. [...]. Kolegium wskazało, że ustawa z 20 lipca 2018 r. przewiduje, że jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W niniejszej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania, ponieważ warunek nieprzekroczenia 30% powierzchni użytkowej dotyczy innych budynków położonych na nieruchomości, a nie wszelkich obiektów budowlanych czy urządzeń budowlanych. Kolegium wskazało, wobec treści art. 1 ust. 2 ustawy, że część pasa drogowego ul. [...], nie stanowi obiektów budowlanych umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Ponadto zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) własność dróg publicznych nie może należeć do innych podmiotów niż publicznoprawne i dlatego nie może być przeniesiona na rzecz osób fizycznych. W ocenie organu, nie jest zatem możliwe wydanie żądanego zaświadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli M.K. i P.K. zarzucając mu: 1) naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 1a oraz art. 2 ustawy przekształceniowej poprzez ich nieuwzględnienie i utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r.; 2) naruszenie przepisu art. 2018 § 1 kpa polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu; 3) naruszenie art. 8 kpa polegające na jego niezastosowaniu. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium w całości oraz poprzedzającego ją postanowienia organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r., o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu, z dniem 1 stycznia 2019 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w[...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] w prawo własności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916), zwanej dalej "ustawą". Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 kpa. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Art. 218 § 1 kpa dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. W tym postępowaniu niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który poprzez nie potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organy należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Przedstawione w tym miejscu stanowisko jest wyrazem ograniczenia przez ustawodawcę ewentualnego postępowania wyjaśniającego do elementów wyłącznie koniecznych, zmierzających do sprawdzenia własnego zasobu informacyjnego, nie zaś dogłębnego ustalania określonych faktów, czy też stanów prawnych. W niniejszej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia uznając, że sporna nieruchomość nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu (...). Podstawą takiej oceny było ustalenie, na podstawie ewidencji gruntów i budynków, mapy z systemu GEOMAP oraz uchwały nr [...] Rady [...] z [...] stycznia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...] że na spornej nieruchomości usytuowane są budynki mieszkalne oraz inne obiekty budowlane, tj. pas drogowy zajęty pod drogę powiatową ul. [...]. W ocenie Sądu, organ nie dokonał jednak prawidłowej oceny dokumentów w postaci informacji z księgi wieczystej. Nie uwzględnił też w ogóle zapisów prowadzonej przez siebie informacji z rejestru gruntów oraz ewidencji gruntów i budynków, znajdujących się w aktach sprawy. Z ww. rejestru, stanowiącego rejestr urzędowy, oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej przedmiotowej nieruchomości w skali 1:500 (dołączonej do skargi, a który to wyrys winien znajdować się w organie I instancji) wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, że działka nr [...]stanowią użytek B - tereny mieszkaniowe. Z kolei, w Dziale I-O księgi wieczystej nr [...] (k. 91 akt administracyjnych), jako sposób korzystania z działki nr [...] przy ul [...] wskazano B- tereny mieszkaniowe. Natomiast powoływany przez organ portal mapowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa. Nie może zatem stanowić źródła dowodowego i ani organ ani Sąd nie mają podstaw do tego aby na tego rodzaju dokumencie opierać ustalenia faktyczne. Informacje zawarte w powołanych dokumentach nie pozwalają zaaprobować stanowiska organu, że część przedmiotowej nieruchomości stanowi pas drogi powiatowej ul. [...]. Stanowiska tego nie można przy tym wywodzić, jak czynią to organy, z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje, że część przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczona pod drogę publiczną. W piśmiennictwie trafnie przyjmuje się bowiem, że należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną (np. w planie miejscowym) od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej (nadawanie takiej kategorii następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych, więc nie można nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym). Kategoria może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu, jako obiektu budowlanego, i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach jako odpowiednie dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze publicznej następuje zatem po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tego gruntu i wybudowaniu drogi, jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Wcześniejsze nadanie kategorii jakiejś drodze byłoby też sprzeczne z art. 1 w zw. z art. 2, 2a, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także z art. 140 Kodeksu cywilnego (tak: E. Bończak – Kucharczyk. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz aktualizowany, LEX 2020). Podsumowując, sam fakt planistycznego przeznaczenia danego gruntu pod drogę publiczną, bez ewidencyjnego i prawnego wydzielenia tego gruntu i wybudowania na nim drogi, nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego istniejącego na gruncie w dacie istotnej dla przekształcenia. Wobec powyższego, Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1, art. 80 kpa oraz art. 4 ust. 1 i 4 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe ustalenie, że na działce nr [...] znajduje się pas drogowy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę dokumentów urzędowych, a następnie ustali czy w świetle ww. dokumentów istnieją podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.