I SA/Wa 20/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości zwrotu należności na rzecz gminy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi z tytułu opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Wójt Gminy [...] ustalił dla A. R. wysokość podlegających zwrotowi na rzecz Gminy [...] należności z tytułu opłat za pobyt ojca J. T. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Do ponoszenia opłat A. R. była zobowiązana na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2021 r., nr [...]. Opłaty zostały wniesione zastępczo przez Gminę [...] za okres od [...] marca 2021 r. do [...] czerwca 2021 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2021 r. strona została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS w [...] począwszy od [...] marca 2021 r. w wysokości [...] zł za każdy miesiąc. Od decyzji złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta. Organ I instancji przywołał treść art. 61 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.). Od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2021 r. odwołanie złożyła A. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 2021 r. Podniosło, że w niniejszym postępowaniu nie podlega ocenie wcześniejsza decyzja z [...] marca 2021 r., w której ustalono odwołującej wysokość opłaty za pobyt ojca w DPS w wysokości po [...] zł miesięcznie, gdyż decyzja ta stała się ostateczna i to właśnie w tym postępowaniu organ badał krąg osób z rodziny osoby umieszczonej w DPS zobowiązanych do uiszczenia opłaty oraz ustalał wysokość tej opłaty. Kolegium powołując uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 wyjaśniło, że problematyka zwrotu świadczeń z pomocy społecznej nie jest tożsama z odpłatnością za świadczenia z pomocy społecznej . Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio. Kolegium podniosło, że Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków. Stosownie do art. 104 ust. 1 ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że w stosunku do osoby, która nie uiszcza opłaty za pobyt członka rodziny umieszczonego w DPS, pomimo wydania w stosunku do niej ostatecznej decyzji ustalającej obowiązek odpłatności, gmina zastępczo realizująca wskazany obowiązek za tę osobę i regulująca przedmiotową opłatę, wydaje wobec tej osoby odrębną decyzję, w której ustala określoną kwotę do zwrotu. W stosunku do odwołującej organ I instancji wydał [...] marca 2021 r. decyzję, w której ustalono odwołującej odpłatność za pobyt ojca w DPS w [...] w wysokości po [...] zł miesięcznie począwszy od [...] marca 2021 r. Od decyzji tej zobowiązana wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Pomimo tego strona nie uiszczała przedmiotowej opłaty, nie została też z niej zwolniona na podstawie art. 64 lub art. 64a ustawy. Opłatę tę zastępczo uiszczała Gmina [...], wobec czego organ I instancji był uprawniony do wydania w stosunku do odwołującej decyzji w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę [...] z tytułu odpłatności za pobyt ojca w DPS. Za niezasadny uznało Kolegium zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy pismem z [...] lipca 2021 r., skutecznie doręczonym 23 lipca 2021 r., organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu wydatków poniesionych przez gminę i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Odwołująca miała więc wiedzę o toczącym się postępowaniu. Mimo, że w jego trakcie nie skorzystała z zagwarantowanego prawa zapoznania się z aktami sprawy, to jednak aktywnie w nim uczestniczyła i zgłaszała wnioski dowodowe. W ocenie Kolegium niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż organ I instancji wyczerpująco zebrał materiał dowodowy i dokonał prawidłowych oraz wyczerpujących ustaleń istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 kpa. Z kolei podnoszona w odwołaniu okoliczność dotycząca nagannego zachowania ojca względem rodziny może być podstawą do złożenia przez odwołującą, na podstawie art. 64a ustawy, wniosku do organu I instancji o zwolnienie jej z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Wniosek taki podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, wszczętym na wniosek strony. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2021 r. złożyła A. R. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 i art. 7a kpa, poprzez postawienie w wydanej decyzji twierdzeń niepopartych materiałem dowodowym, a przez to nieprawdziwych, 2. art. 8 § 1 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania wobec organu, naruszając zasadę bezstronności poprzez działanie na korzyść ojca oraz broniąc interesu Urzędu Gminy w [...], 3. art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez pominięcie milczeniem twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz nie odniesie się do okoliczności istotnych dla sprawy, 4. art. 10 § 1 kpa, poprzez brak wyznaczenia terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, 5. art. 139 w zw. z 138 § 2 kpa, poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji na niekorzyść skarżącej, co powoduje jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, 6. art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia zatem w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które organ prawidłowo przytoczył. Nie ma więc potrzeby ponownego ich przytaczania. Zważyć jednakże należy, że wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (uchwała NSA z 11 VI 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17). Wprawdzie należy podzielić stanowisko Kolegium (co wynika z powołanej uchwały), że problematyka zwrotu świadczeń z pomocy społecznej nie jest tożsama z odpłatnością za świadczenia z pomocy społecznej, jednakże, aby można było ustalić wysokość kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz gminy musi być prawidłowo ustalony obowiązek ponoszenia odpłatności od osób zobowiązanych. W niniejszej sprawie organy wskazały, że decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 2021 r. skarżąca została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca J. T. w DPS w [...] w kwocie [...] zł miesięcznie począwszy od [...] marca 2021 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2021 r. Decyzja z [...] czerwca 2021 r. była przedmiotem skargi złożonej przez A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten nieprawomocnym wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1856/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2021 r. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił odpłatność za pobyt J. T. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od [...] marca 2018 r. w ten sposób, że opłata będzie ponoszona przez J. T. w kwocie [...] zł (70% jego dochodu) oraz przez skarżącą w kwocie [...] zł. Na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] maja 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie decyzją z [...] wrzenia 2018 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił powyżej wskazaną odpłatność od J. T. w kwocie [...] zł i od A. R. w kwocie [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania A. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] września 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił odpłatność za pobyt J. T. w Domu Pomocy Społecznej w [...] od [...] czerwca 2020 r. w ten sposób, że opłatność ta będzie ponoszona przez A. R. w kwocie [...] zł. Następnie decyzjami: Wójta Gminy [...] z [...] marca 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2021 r., ustalono odpłatność za pobyt ojca w DPS jedynie od skarżącej. W aktach sprawy brak jest decyzji, która pozostawałaby w obrocie prawnym, ustalającej odpłatność od J. T. za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Z zebranych w sprawie dowodów wynika bowiem, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] września 2018 r., którą ustalono odpłatność od J. T. w kwocie [...] zł za jego pobyt w DPS została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. Z akt prawy wynika, że kolejne decyzje wydawane w sprawie odpłatności za pobyt J. T. w DPS były ustalane jedynie od skarżącej, a nie od pensjonariusza. Również uzasadnienia: decyzji z [...] marca 2021 r. i decyzji organu II instancji nie wskazują jaką decyzją została ustalona odpłatność ponoszona przez J. T. za jego pobyt w DPS. Zważyć należy, że aktualny koszt utrzymania osoby w DPS, sytuacja dochodowa mieszkańca domu pomocy społecznej i wynikająca z niej wysokość ponoszonej przez niego odpłatności za pobyt w placówce stanowi podstawowy element do dalszego ustalania wysokości opłaty członków rodziny - w niniejszej sprawie skarżącej (por. wyrok NSA z 18 I 2022 r., sygn. akt I OSK 323/19). Brak decyzji ustalającej odpłatność mieszkańca DPS czyni przedwczesnym rozstrzyganie o odpłatności członków jego rodziny. Wobec tego przedwczesne było także wydanie decyzji o ustaleniu wysokości należności podlegających zwrotowi na rzecz Gminy [...], z tytułu opłat do jakich ponoszenia była zobowiązana skarżąca. Jak wyżej wskazano, powołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Bezsporne, że skarżąca nie zawarła umowy, a decyzje z [...] marca 2021 r. i z [...] czerwca 2021 r. zostały uchylone przez Sąd wyżej wskazanym wyrokiem. Konsekwencją tego jest uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, z przyczyn wyżej omówionych, jako wydanych z naruszeniem art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.