I SA/Wa 200/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu jednostek zarządzających drogami publicznymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. , nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Powiatu W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. I OSK 666/06) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r. (sygn. I SA 1098/02) oddalający skargę Powiatu W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym sprawy: Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Powiatu W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r., nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności mienia Skarbu Państwa, w skład którego wchodzą: nieruchomość gruntowa zabudowana położona w O., oznaczona w ewidencji gruntów, jako działki o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla której urządzona jest księga wieczysta Kw nr [...] oraz majątek ruchomy opisany w karcie inwentaryzacyjnej jednostki nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2000 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] przekazał dokumenty Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] dotyczące Rejonu Dróg w W. w celu wydania decyzji potwierdzającej nabycie mienia przez Województwo [...]. Po raz pierwszy orzekając w sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Województwo [...] opisanego na wstępie mienia Skarbu Państwa, lecz decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...] ze wskazaniem, aby organ pierwszej instancji ustalił w sposób niewątpliwy, która jednostka jest następcą prawnym Zarządu Dróg w W.. Kolejną decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] Wojewoda [...] potwierdził nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], w skład którego wchodzi: prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w W., stanowiącej według danych z ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w W., działki o numerach [...] i [...] o powierzchni [...] ha, mającej założoną księgę wieczystą Kw nr [...] oraz prawo własności majątku ruchomego – służącego statutowej działalności jednostki według karty inwentaryzacyjnej nr [...], będącej załącznikiem do decyzji Wojewody. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 60 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Ponadto organ podkreślił, że kwestia podziału organizacyjnego oraz mienia jednostki, będącego przedmiotem przekazania uregulowana jest w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. nr 156, poz. 1027). Zgodnie z § 3 powyższego rozporządzenia składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienionych w protokołach zdawczo – odbiorczych sporządzonych na dzień 31 grudnia 1998 r. stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w § 1 wymienionego rozporządzenia. Podziału mienia przedmiotowej jednostki dokonano protokołami zdawczo – odbiorczymi, które określały, jaka część mienia przypada Zarządowi Dróg Powiatowych w W. oraz Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...]. Załącznik do protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] stycznia 1999 r. określa, że w skład przekazywanego mienia na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wchodzi nieruchomość położona w W. oznaczona, jako działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Wojewoda uznał zatem, że podział mienia nastąpił zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r., a mienie będące przedmiotem przekazania spełniało warunek określony w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. było we władaniu jednostki przejmowanej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Samorząd Województwa. Ponadto organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia z dnia 25 listopada 1998 r. w sprawie określenia wykazu instytucji i jednostek organizacyjnych podległych lub podporządkowanych właściwym ministrom i centralnym organom administracji rządowej, wojewodom i innym terenowym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowanych, przekazywanych określonym jednostkom samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 147, poz. 965) prowadzenie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] należy z dniem 1 stycznia 1999 r. do zadań Samorządu Województwa [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. złożył Zarząd Powiatu W., zarzucając że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów: 1) art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, 2) § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej, 3) art.61 § 4 kpa. W odwołaniu wskazano, że składniki mienia okręgowych dyrekcji dróg publicznych z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się składnikami mienia jednostek organizacyjnych do zarządzania drogami powiatowymi, czyli Zarządów Dróg Powiatowych, jednostek organizacyjnych do zarządzania drogami wojewódzkimi, czyli Zarządów Dróg Wojewódzkich i jednostek organizacyjnych Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. W ocenie odwołującego władającymi sporną nieruchomością w dacie 1 stycznia 1999 r. były: Zarząd Dróg Wojewódzkich – jako jednostka organizacyjna Województwa [...] i Zarząd Dróg Powiatowych, jako jednostka organizacyjna Powiatu W., a zatem zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe mienie Skarbu Państwa (będące w zarządzie Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...]) stało się z mocy prawa własnością Województwa [...] i Powiatu W.. Odwołujący się zarzucił naruszenie art. 61 § 4 kpa, gdyż inwentaryzacja mienia odbyła się bez jego udziału. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2002 r. po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej oraz wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa była w trwałym zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] Zarząd Dróg w W.. Zarząd na rzecz Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] Zarząd Dróg w W. został ustanowiony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...]. Zarząd Dróg w W. był jednostką organizacyjną Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], która uległa przekształceniu i na jej bazie wykształciły się: Oddział [...] Generalnej Dyrekcji, Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] i Zarząd Dróg Powiatowych w W.. Dyrekcja Generalna Dróg Publicznych Oddział [...] w [...] protokołem z dnia [...] stycznia 1999 r. przekazała mienie, będące przedmiotem niniejszej sprawy Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...]. Mienie zostało przekazane w oparciu o powyższy protokół z dnia [...] stycznia 1999 r. i na tej podstawie Wojewoda [...] wydał prawidłowe, w ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2002 r. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu W., zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, 2) § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej, 3) art. 61 § 4 kpa w związku z art. 66 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz 4) art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Skarżący podkreślił, że Powiat W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stał się właścicielem części mienia stanowiącego przedmiot zaskarżonych decyzji, gdyż w tym dniu mienie to było we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w W., która powstała z przekształcenia Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...]. Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. okręgowe dyrekcje dróg publicznych i będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostały z dniem 31 grudnia 1998 r. przekształcone w jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi, jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi i jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Stosownie do § 3 wymienionego rozporządzenia składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokołach zdawczo – odbiorczych, sporządzonych na dzień 31 grudnia 1998 r. stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w § 1 rozporządzenia, a zatem również zarządów dróg powiatowych. Skarżący zarzucił, iż doszło do naruszenia art. 61 § 4 kpa, gdyż protokoły zdawczo - odbiorcze, o których mowa w powołanym powyżej rozporządzeniu zostały sporządzone bez udziału strony postępowania – Powiatu W.. Według skarżącego doszło również do naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., gdyż Powiat W. z mocy prawa stał się właścicielem mienia, które było we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w W.. W konsekwencji skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Na rozprawie w dniu [...] marca 2006 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował żądanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że skoro, zgodnie z protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] stycznia 1999 r. przedmiotowe mienie zostało przekazane Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...], to tym samym prowadzenie zarządu takimi drogami należy od 1 stycznia 1999 r. do zadań samorządu województwa. Wyrokiem z dnia 13 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu W., wskazując na wstępie swoją właściwość do rozpoznania sprawy, a w dalszej części uzasadnienia Sąd wywiódł, że sporządzenie protokołu zdawczo – odbiorczego jest czynnością dokonywaną w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nabycia mienia i dokument ten jest wiążący dla organu wydającego decyzję komunalizacyjną. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Zarząd Powiatu W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 666/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że sporządzenie protokołów zdawczo – odbiorczych stanowi czynność dokonywaną w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nabycia mienia, lecz przede wszystkim nie uznał protokołu za dokument urzędowy będący dowodem podlegającym ocenie w świetle zarzutów, czy też dowodów przeciwnych podnoszonych przez stronę. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podał, że postępowanie kasacyjne zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, mającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy: "Czy Wojewoda, wydając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzję deklaratoryjną, stwierdzającą nabycie z mocy prawa mienia, którym uprzednio władała Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych, jest związany faktycznym podziałem mienia dokonanym w drodze protokołu zdawczo – odbiorczego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej, określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027 z późn. zm.). Po rozpoznaniu powyższego zagadnienia prawnego w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 10 kwietnia 2006 r., (sygn. I OPS 5/05, w sprawie I OSK 1266/04, publ. ONSAiWSA 2006/3/70) wyraził pogląd, że: "W sprawie o stwierdzenie nabycia mienia na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) protokół zdawczo – odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a., określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego." Powyższa uchwała stała się również podstawą rozstrzygnięcia przez sąd kasacyjny niniejszej sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego, że doszło do naruszenia art. 61 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie, bowiem dotyczył mienia instytucji i jednostek nie przejmowanych w całości przez jednostki samorządu terytorialnego. Również za niezasadny uznał sąd kasacyjny zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (DZ. U. Nr 13, poz. 114). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając ponownie skargę Zarządu Powiatu W. Sąd, uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja Ministra Skarbu Państwa, której materialno - prawną podstawę stanowi art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zachodzi zatem konieczność dokonania analizy treści tego przepisu w aspekcie zaistnienia wymienionych w nim przesłanek niezbędnych do wydania decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu: "Mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy staje się z tym dniem z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Z brzmienia powołanego przepisu wynika zatem, że niezbędnymi przesłankami do wydania decyzji w tym trybie są: 1) mienie stanowiło własność Skarbu Państwa, 2) mienie to było we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego, 3) przejmowanie jednostek organizacyjnych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz będącej, podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie, ustawy z dnia 13 października 1998 r. Tak zredagowany przepis wymaga, dla oceny zaistnienia wymienionych w nim przesłanek dokonania analizy uregulowań prawnych wprowadzonych w związku z reformą ustrojową Państwa. Zacząć należy od wskazania przepisu art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w którym ustawodawca zamieścił delegację dla Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do określenia, w drodze rozporządzenia wydanego do dnia 30 listopada 1998 r., organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej, która miała umożliwić dostosowanie z dniem 1 stycznia 1999 r. organizacji tych jednostek do organizacji administracji publicznej. Chodziło zatem o dokonanie reorganizacji dotychczasowych jednostek państwowej administracji drogowej zarządzających drogami publicznymi, która miała zabezpieczyć podmiotom powołanym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), czyli ustawą kompetencyjną, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., środki materialno – techniczne i osobowe umożliwiające tym podmiotom realizację ich zadań w zakresie zarządu drogami. Ustawa kompetencyjna z dnia 24 lipca 1998 r. w art. 52 wprowadziła zasadnicze zmiany do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), stanowiące podstawę do reorganizacji zarządu drogami w związku z wprowadzeniem od 1 stycznia 1999 r. trójstopniowej struktury administracji samorządowej. Zmiany te polegały na zróżnicowaniu charakteru dróg publicznych na krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne oraz powierzeniu wykonywania zadań w zakresie zarządu dróg odpowiednio: Generalnemu Dyrektorowi Dróg Publicznych – jako zarządcy dróg krajowych, zarządowi województwa – jako zarządcy dróg wojewódzkich, zarządowi powiatu – dróg powiatowych a organowi wykonawczemu gminy – dróg gminnych (znowelizowany art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach). Zmiany te miały obowiązywać od 1 stycznia 1999 r. Z kolei Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, w wykonaniu dyspozycji art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w dniu 14 grudnia 1998 r. wydał rozporządzenie w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027). Zgodnie z § 1 rozporządzenia z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostaną przekształcone w: 1) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia, 2) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi, określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia i 3) jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, określone w załączniku nr 3. W załączniku nr 1 w punkcie VIII jako jednostki powstałe z przekształcenia Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] został wymieniony pod poz. 17 Zarząd drogowy w W. do zarządzania drogami powiatowymi na obszarze Powiatu W. powstały z: Obwodu Drogowego w W. i części Zarządu Dróg w W.. Z kolei w załączniku nr 2 w punkcie VII powołany został do zarządzania drogami w województwie [...] Zarząd Drogowy w [...], powstały min. z przekształcenia części Zarządu Dróg w W.. Z materiału dokumentacyjnego zebranego w aktach sprawy, a w szczególności z odpisu księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w W. wynika, że właścicielem spornej nieruchomości jest "Skarb Państwa – w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] Zarząd Dróg w W.". Zatem, w kontekście powyżej opisanych uregulowań prawnych w dacie 31 grudnia 1998 r. jednostkami przejmującymi sporne mienie dotychczasowej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...] był Zarząd Drogowy w W. i Zarząd Drogowy w [...], bowiem te dwie jeszcze państwowe jednostki organizacyjne przejęły zarząd drogowy w zakresie odpowiednio dróg powiatowych i dróg wojewódzkich. Wymaga też zwrócenia uwagi, że Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 14 grudnia 1998 r. z Konstytucją w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. (sygn. K 18/00, OTK 2001/5/118) podkreślił, że celem podlegającego ocenie Trybunału rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r., nie było wyposażanie nowo powstających jednostek w mienie, lecz dostosowanie jednostek do nowej struktury organizacyjnej i wskazanie w załącznikach z jakich państwowych jednostek organizacyjnych mają zostać utworzone jednostki samorządowe i w jakie mienie wyposażone. Rozporządzenie to nie wkraczało w sferę kształtowania praw majątkowych. Nie ulega też wątpliwości, zdaniem Sądu, że według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 1998 r. datą graniczną przekształcenia dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej był dzień 31 grudnia 1998 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/05, publ. OSNA i WSA 2006/3/70): "Przekształcone z dniem 31 grudnia 1998 r. jednostki organizacyjne służby drogowej pozostawały nadal jednostkami państwowymi, z przeznaczeniem do zarządzania określonego rodzaju drogami publicznymi. Tak więc w dniu 31 grudnia 1998 r. te zreformowane jednostki – jeszcze państwowe - weszły również we władanie przypadającego im mienia, do którego prawo miała dotąd jednostka, na bazie której zostały one powołane...". W kontekście powyższych rozważań należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że sporne mienie objęły we władanie z dniem 31 grudnia 1998 r. w miejsce przekształconej Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...] – Zarząd Drogowy w W. i Zarząd Drogowy w [...]. Stwierdzając komunalizację przedmiotowej nieruchomości na rzecz Województwa [...] organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nie nawiązał w żaden sposób do przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wynikającej z niego koniecznej przesłanki komunalizacji – władania mieniem przez jednostkę organizacyjną przejmowaną przez Województwo [...]. Wojewoda nie wykazał, że stosownie do powyższego przepisu wymienione w sentencji decyzji Województwo [...] przejęło na podstawie przepisów tej ustawy oraz ustawy kompetencyjnej przedmiotową nieruchomość od jednostki nią władającej w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto Wojewoda [...] uznał przejęcie przez Województwo [...] mienia Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], w tym także przedmiotowej nieruchomości, na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego dnia [...] stycznia 1999 r., sporządzonego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., nie wyjaśniając przy tym, czy Zarząd Drogowy w [...], to ta sama jednostka organizacyjna, co Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], w którego władaniu, jak stwierdził organ w uzasadnieniu decyzji, pozostawało skomunalizowane mienie. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również związku między opisanymi powyżej przekształceniami organizacyjnymi, wynikającymi z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. a stwierdzoną przez Wojewodę komunalizacją mienia na rzecz Województwa [...]. Tych wadliwości decyzji Wojewody [...] nie dostrzegł organ odwoławczy, który nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących błędnych ustaleń w zakresie stanu prawnego i stanu faktycznego, a w szczególności do nie budzącego wątpliwości faktu, że z części Zarządu Dróg w W. powstała jednostka do zarządzania drogami powiatowymi na terenie Powiatu W.. W dalszej części rozważań należy dokonać oceny protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] stycznia 1999 r., który stał się podstawą do wydania decyzji komunalizacyjnej przez organy orzekające w sprawie. Przed przystąpieniem do oceny wymienionego protokołu wypada jednak zwrócić uwagę na uregulowania prawne stanowiące podstawę jego sporządzenia oraz powołaną już powyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. Potrzebę sporządzenia protokołu - zdawczo odbiorczego mienia będącego dotychczas we władaniu okręgowych dyrekcji dróg publicznych przewiduje rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. (K 18/00, publ. OTK 2001/5/118) protokoły zdawczo – odbiorcze były czynnością inwentaryzacyjną, powinny odzwierciedlać stan faktyczny władania mieniem na dzień 31 grudnia 1998 r. i stanowiły o przedmiotowym zakresie nabycia mienia, nie miały mocy wiążącej dla organu orzekającego o komunalizacji. To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego legło u podstaw uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. stwierdzającej, że protokół zdawczo – odbiorczy jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Oceniając protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [...] stycznia 1999 r. w kontekście powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także opisanych na wstępie uregulowań prawnych dotyczących reorganizacji administracji drogowej, w ocenie Sądu, protokół ten został sporządzony z naruszeniem powołanego powyżej § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 stycznia 1998 r. Skoro bowiem protokół miał określać stan władania mieniem, to powinien uwzględniać stan władania mieniem na datę 31 grudnia 1998 r. A zatem uwzględniać, że władającymi spornym mieniem były jednostki powstałe z przekształcenia dotychczasowej Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...], czyli w odniesieniu do dróg powiatowych - Zarząd Drogowy w W., a w odniesieniu do dróg wojewódzkich - Zarząd Drogowy w [...], co wynikało z opisanych na wstępie uregulowań prawnych. Protokół zdawczo – odbiorczy sporządzony w dniu [...] stycznia 1999 r. nie spełnia tych wymogów. Ponadto, w kontekście powołanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. protokół zdawczo – odbiorczy jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa i podlega ocenie organu orzekającego w sprawie komunalizacji mienia. Jako dokument urzędowy jest miarodajnym dowodem w sprawie, o ile nie zostanie przeprowadzony skutecznie przeciwdowód obalający domniemanie dokumentu urzędowego o zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Dokonanie takiej oceny leży w gestii organu wydającego decyzję na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie przyjęły a priori, jako wyłączną podstawę wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości wyłącznie protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [...] stycznia 1990 r., w ocenie Sądu niezgodny z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 14 grudnia 1998 r., dodatkowo bez odniesienia się do podnoszonych przez Powiat W. okoliczności, m.in. w piśmie z dnia [...] grudnia 2001 r., a w szczególności do treści zapisów w aktach księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości Kw nr [...]. W piśmie tym Zarząd Powiatu W. podał, że w aktach księgi wieczystej znajduje się protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [...] grudnia 1991 r., Nr [...] dowodzący, że jednostką władająca przedmiotową nieruchomością był Zarząd Drogowy w W., którego następcą prawnym jest Zarząd Powiatu w W.. Następstwo prawne wynika, według skarżącego wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. i załącznika do tego rozporządzenia – Wykazu jednostek do zarządzania drogami powiatowymi, gdzie w pkt VIII ustanowiono jednostki organizacyjne powstałe z przekształcenia jednostek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], a w ust. 17 punktu VIII wymieniono Zarząd Drogowy w W., jako jednostkę organizacyjną powstałą z przekształcenia Obwodu Drogowego w W. i części Zarządu Dróg w W.. Zobowiązywało to organ orzekający w przedmiocie komunalizacji do ustalenia, czy i jaki tytuł prawny do spornej nieruchomości przysługiwał w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostce powołanej do zarządzania drogami publicznymi na terenie powiatu w.. Stosownie do art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe stanowią w ich zakresie działania dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zatem dokumenty urzędowe korzystają z dwojakiego rodzaju domniemań: domniemania prawdziwości, że dokument pochodzi od organu, który go wystawił i domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Równocześnie z treści art. 76 § 3 kpa wynika, że dopuszczalne jest obalenie domniemania prawdziwości dokumentu, przy czym kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych, a w razie obalenia domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może być on potraktowany, jako dowód w sprawie. Należy stwierdzić, że organ wydający zaskarżoną decyzję oparł się jedynie na dokumencie urzędowym, protokole zdawczo – odbiorczym z dnia [...] stycznia 1999 r., bez odniesienia się do podnoszonych w trakcie całego postępowania twierdzeń Powiatu W., że sprawował on władztwo i wskazywał, z czego to władztwo wynika, organ nie przeprowadził też w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego i nie ustosunkował się do podnoszonych przez skarżącego argumentów. Jeżeli sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w zarządzie ustanowionym na rzecz Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], to dla komunalizacji dokonanej na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zasadnicze znaczenie miała okoliczność, że z przekształcenia Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] powstał nie tylko Zarząd Drogowy w [...], lecz również Zarząd Drogowy w W.. W zaistniałej sytuacji Wojewoda [...] obowiązany był ustalić, jaką część przedmiotowego mienia nabyły z mocy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jednostki samorządu terytorialnego, które przejęły zadania w zakresie zarządu drogami publicznymi po przekształceniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], w tym Powiat W.. Mając na uwadze, że Wojewoda w decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może ograniczyć się jedynie do potwierdzenia podziału mienia dokonanego uprzednio protokolarnie, lecz ma obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego celem zbadania wszystkich przesłanek wymienionych w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że nie przeprowadzenie postępowania skutkuje uznaniem nie zbadania przesłanek wymienionych w tym przepisie i tym samym naruszenie tego przepisu prawa materialnego. Ponadto w sytuacji ustalenia, że skarżący w dacie 31 grudnia 1998 r. władał w części sporną nieruchomością, to w ocenie Sądu, powinien on brać udział w czynnościach przekazania mienia, bo w przeciwnym wypadku będąc stroną postępowania pozbawiony był możliwości wzięcia udziału w czynnościach, o których stanowi § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. Należy zatem stwierdzić, że twierdzenia skarżącego, iż powstały w wyniku reformy Zarząd Dróg Powiatowych w W. władał w sposób nieprzerwany częścią działki będącej przedmiotem sporu, którą zaskarżoną decyzją uwłaszczono Województwo [...] nie zostały w postępowaniu administracyjnym rozważone i zweryfikowane zarówno w świetle przepisów dotyczących reorganizacji jednostek służby drogowej, jak też w świetle dokumentów mających stanowić przeciwdowód w stosunku do treści protokołu z dnia [...] stycznia 1999 r. Uchybienie to, stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ administracji przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie komunalizacji ustali stan prawny mienia na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz stan faktyczny w zakresie organizacji i zadań jednostek powołanych do zarządzania drogami publicznymi z uwzględnieniem przesłanki określonej w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Natomiast w kwestii podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia art. 61 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sąd kasacyjny uznał, że tego rodzaju naruszenie nie nastąpiło i tę ocenę należy uznać za wiążącą. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie 2 i 3 wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 i 200 powołanej ustawy.