I SA/Wa 2000/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Sp. z o. o. [...] od pisma Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] informującego o braku podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] i ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], wydzieloną pod drogi na podstawie decyzji podziałowej Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. D. Sp. z o. o. [...]., powołując się na art. 98 ust. 3 ugn w związku z art. 61 § 1 Kpa, zwróciła się do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] i ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr [...] (dawniej nr [...]), nr [...] (dawniej nr [...]) i nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], wydzieloną pod drogi na podstawie decyzji podziałowej Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. poinformował wnioskodawcę, że brak jest obecnie podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako ugn) za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] i ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] i nr [...], na rzecz spółki D. Sp. z o. o. [...] W kwestii działek ewidencyjnych: nr [...] i nr [...] Dyrektor Biura dodatkowo stwierdził, iż będą podlegały wykupowi od wszystkich współwłaścicieli w trybie cywilnoprawnym, w przypadku realizacji inwestycji budowy dróg w tym rejonie przez Dzielnicę [...]. Od powyższego pisma odwołanie wniósł D. Sp. z o. o. [...] kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 Kpa), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 Kpa). Zatem rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, z przyczyn przedmiotowych np. gdy odwołanie dotyczy innej formie prawnej działania organu, niż decyzja lub z przyczyn podmiotowych. Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiocie wnioskowanego przez D. Sp. z o. o. [...] ustalenia odszkodowania za wyżej opisane nieruchomości rozstrzygnięcie w trybie art. 98 ust. 3 ugn powinno zapaść, zgodnie z art. 104 Kpa w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn, w formie decyzji administracyjnej, zaś elementy, z których powinna się składać decyzja administracyjna określa art. 107 § 1 Kpa. Zdaniem Wojewody, zaskarżone pismo Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] czerwca 2011 r. decyzją taką nie jest. Pismo to, bowiem, poza datą wydania, oznaczeniem strony oraz wskazaniem podstawy prawnej nie zawiera podstawowych elementów decyzji, tj. oznaczenia organu administracji publicznej (w nagłówku pisma znajduje się nazwa aparatu pomocniczego Prezydenta W.), rozstrzygnięcia i uzasadnienia, pouczenia o prawie odwołania oraz podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wojewoda zaznaczył, że w zaskarżonym piśmie udzielono jedynie informacji o braku możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania, w trybie art. 98 ugn, za objęte wnioskiem o odszkodowanie działki ewidencyjne. Sprawa nie została rozstrzygnięta merytorycznie. Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 Kpa, a rozstrzygnięcia w formie decyzji nie można domniemywać. Wobec tego organ stwierdził brak podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Brak decyzji organu pierwszej instancji wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia odwołania, co powoduje konieczność stwierdzenia jego niedopuszczalności. Od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]D. Sp. z o. o. [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 104 § 1 i 2 Kpa oraz art. 134 Kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pismo Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] jest decyzją administracyjną załatwiająca w pierwszej instancji sprawę z jego wniosku. Nie ulega wątpliwości, że decyzja ta jest wadliwa już z tego powodu, że nie jest zgodna ze wszystkimi wymogami z art. 107 Kpa. Zdaniem skarżącego, rozstrzyga ona sprawę, co do istoty i w tym zakresie odpowiada charakterowi decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 2 Kpa. W ocenie Spółki, istotne warunki formalne z art. 107 Kpa zostały spełnione, tj. decyzja zawiera oznaczenie strony, podstawy prawnej, datę wydania. Wbrew stanowisku organu zawiera także oznaczenie organu albowiem skoro jest to pismo Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. to znaczy, iż organem tym jest Prezydent W. Pismo to jest również podpisane. Skarżąca uważa, że zamysłem organu pierwszej instancji było załatwienie sprawy poprzez oddalenie roszczeń wnioskodawcy. W decyzji tej organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 ugn, gdyż decyzja podziałowa nie została wydana zgodnie z dyspozycją art. 98 ust. 1 ugn, tym samy nieruchomość nie stała się własnością Gminy W., z czym skarżąca się nie zgadza. Spółka wskazała, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji szczegółowo wyłożyła podstawy swojego żądania. Wobec powyższego organ przedstawiając w piśmie Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] czerwca 2011 r. odmowne stanowisko rozstrzygnął sprawę, co do istoty. Pismo to (decyzja administracyjna) zostało sporządzone w odpowiedzi na wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w tej sprawie. Tym samym organ naruszył art. 104 § 1 Kpa nie uwzględniając, że pismo kończące sprawę ma charakter decyzji oraz art. 104 § 2 Kpa albowiem decyzja ta rozstrzyga sprawę, co do istoty. Zdaniem skarżącej, w sprawie nie ma postaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a zatem Wojewoda wydając zaskarżone postanowienie naruszył także art. 134 Kpa. Skarżący wskazał, że twierdzenia zaprezentowane w skardze mają uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym gdzie przede wszystkim wskazano, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji oraz że kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Innymi słowy, o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej, czy innej nazwy bądź też jej nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający, co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Rację należy przyznać Wojewodzie [...], że pisma z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] podpisanego przez Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. nie można uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa. Należy wskazać, że z jego treści nie wynika, że pismo to załatwia wniosek D. Sp. z o. o. [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego i ustalenie odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 1 ugn, co do wydzielonych działek nr [...], [...] i [...]. W piśmie tym Dyrektor Biura powołuje się na prowadzoną w sprawie korespondencję. W piśmie tym Dyrektor Biura wyraźnie wskazuje, że "informuje" pełnomocnika Spółki, że - jeżeli chodzi o działkę nr [...] - to podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., a - jeżeli chodzi o działki nr [...] i [...] - że dopiero ujawnienie podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na nabycie działek w trybie art. 98 ugn oraz że działki te będą wykupywane w trybie cywilnoprawnym w przypadku realizacji inwestycji drogowej. Pismo to nie zawiera oznaczenia organu (Prezydenta W. działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ugn) i nie jest podpisane z jego upoważnienia. Pismo to podpisał Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. W piśmie tym brak również pouczenia o środkach zaskarżenia. Wobec powyższego pisma tego w żaden sposób nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ z jego treści nie wynika, że to Prezydent W. rozpoznał wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania i rozstrzygnął sprawę indywidualną zainicjowaną tym wnioskiem. W tej sytuacji Wojewoda [...] prawidłowo zastosował przepis art. 134 Kpa i stwierdził niedopuszczalność odwołania, ponieważ zgodnie z art. 127 § 1 Kpa odwołanie służy tylko i wyłącznie od decyzji administracyjnej. Sąd zwraca uwagę, że w piśmie przekazującym odwołanie Spółki, ani w żadnym innym piśmie nie wskazano, że Prezydent W. wydał decyzję administracyjną w sprawie o odszkodowanie. Skoro Spółka miała wątpliwości, czy pismo Dyrektora Biura z dnia [...] czerwca 2011 r. należy traktować jako decyzję administracyjną winna wystąpić do autora pisma o zajęcie stanowiska w tym zakresie. Trzeba mieć też na uwadze, że w sytuacji, gdy organ nie wydaje decyzji administracyjnej, a wnioskodawca uważa, że organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy ma możliwość złożenia jednego ze środków zaskarżenia, o których mowa w art. 37 § 1 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.