I SA/Wa 2000/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia M. Z. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. K. nieruchomości w miejscowości K., gm. [...]. pow. [...], w dawnym województwie [...]. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wskazał M. Z. na braki wniosku i wezwał stronę do ich uzupełniania w terminie 6 miesięcy od chwili doręczenia pisma. Pismo wobec nieodebrania w terminie zostało zwrócone do nadawcy. Pismo to w dniu [...] września 2009 r. zostało wysłane powtórnie i ponownie zostało zwrócone wobec faktu nieodebrania przez adresata. Organ wskazał, że z uwagi na upływ 6 miesięcznego terminu na uzupełnienie braków we wniosku, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wezwał M. Z. do przedstawienia wymaganych dokumentów w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Pismo nie zostało podjęte przez stronę w terminie. Wojewoda wskazał, że sześciomiesieczny termin na uzupełnienie wniosku o brakujące dowody upłynął z dniem [...] marca 2010 r. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawiając stwierdzenia nabycia praw do spadku po T. Z. oraz nie przedstawiając oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 1992 r. Sygn. Akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. K., nie udowodnił, że jest spadkobiercą po S. K. Organ wskazał, że nie ma obowiązku poszukiwania tych dowodów we własnym zakresie. Wnioskodawca nie udowodnił również szczegółów dotyczących nieruchomości, nie przedstawił zaświadczeń meldunkowych o wszystkich miejscach zamieszkania, nie dostarczył oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty. Z uwagi na fakt, że kserokopia nie ma waloru dokumentu w postępowaniu nie zostało udowodnione, że S. K. był właścicielem mienia nieruchomego w m. K., które pozostawił w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. oraz, że zamieszkiwał w tym dniu na terytorium byłej RP, a także, iż posiadał w tym czasie obywatelstwo polskie. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. M. Z., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a, o uchylenie prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. [...]. Pełnomicnik podniósł, że zasada trwałości decyzji ostatecznej podlega pewnym ograniczeniom, a jedną z instytucji pozwalających na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego jest nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 145 § 1 k.p.a. Podał, że strona nie nabyła praw decyzją odmawiającą prawa do rekompensaty, a spełnione zostały przesłanki interesu społecznego i interesu strony. W ocenie pełnomocnika celem art. 154 § 1 k.p.a. jest dalsze udzielenie pomocy stronie, bez względu na ewentualne zawinienie polegające na bezczynności, czy braku dbałości strony o własne i innych osób interesy w postępowaniu administracyjnym. Za uchyleniem decyzji w tym trybie w ocenie pełnomocnika przemawia interes społeczny rozumiany jako częściowe wynagrodzenie za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP oraz zasady współżycia społecznego. Podał, że właścicielowi nieruchomości i następcom prawnym stała się krzywda, która powinna być naprawiona w drodze potwierdzenia prawa do rekompensaty. Słuszny interes strony polega zaś na tym, że po uchyleniu decyzji Wojewody otworzy się możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, czy wnioskodawcy przysługuje prawo do rekompensaty. Pełnomocnik -w celu częściowego usprawiedliwienia strony - podał, że wnioskodawca po złożeniu wniosku o rekompensatę wyjechał [...]. W domu pozostał chory ojciec, który zmarł [...] maja 2009 r. i odebranego pisma o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku nie przekazał wnioskodawcy, a wcześniejszych pism z nieznanych przyczyn nie odebrał. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 154 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmawiającej M. Z. potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. W ocenie organu wnioskodawca nie zachował należytej staranności w celu uzyskania dokumentów wymaganych przez Wojewodę, nie wykazał jakiejkolwiek inicjatywy mającej na celu pozytywne załatwienie sprawy. Na skutek wezwań organu strona nie złożyła wymaganych prawem dokumentów. W ocenie organu uchylenie decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie naruszałoby art. 7 i 8 k.pa., w sytuacji gdy strona z powodu własnego zaniedbania nie brała czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie odbierał korespondencji od Wojewody [...] z powodu własnego zaniedbania. Z tych względów Wojewoda nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania M. Z., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2011 r. Wskazał, że wymienioną decyzję M. Z. odebrał osobiście w dniu [...] maja 2012 r. Minister nie zgodził się ze stroną, iż za uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [....] września 2011 r. przemawia w tej sprawie słuszny interes strony. W ocenie organu M. Z. miał możliwość uczestniczenia w toczącym się postępowaniu jednak z przyczyn osobistych tego nie zrobił, jak wskazał we wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji wyjechał [...]. Zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a. strona w toku postępowania oraz jej przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Natomiast zgodnie z art. 41 § 2 k.p.a. w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Organ wskazał, że zwykła ludzka przezorność i dbałość o swoje sprawy majątkowe nakazywałaby poinformowanie organu administracyjnego o wyjeździe [...]. Organ podał, że strona dysponowała szeregiem możliwości zabezpieczenia swoich interesów w związku z koniecznością wyjazdu, m. in. poprzez pisemne lub telefoniczne poinformowanie organu I instancji o wyjeździe albo poprzez zawieszenie postępowania na wniosek zgodnie z art. 98 k.p.a. W ocenie organu, strona oczekująca przysporzenia majątkowego, jakim jest wypłata rekompensaty powinna, choć w minimalnym stopniu interesować się toczącym się postępowaniem. W ciągu całego postępowania trwającego prawie [...] lata M. Z. ani razu nie skontaktował się z organem I instancji listownie albo telefonicznie. Minister podkreślił, że gdyby wnioskodawca, choć w najmniejszym stopniu dbał o swoje sprawy, postępowanie administracyjne prowadzone przed Wojewodą [...] prowadzone byłoby przy jego udziale. Wobec niedbalstwa sam pozbawił się uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie organu, uchylenie decyzji Wojewody [...] o odmowie przyznania rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP tylko dlatego, że strona nie przejawiła najmniejszego zaangażowania w prowadzeniu sprawy wszczętej z własnego wniosku, a dotyczącego jej interesów majątkowych nie zasługiwałoby na społeczną akceptację. Minister podkreślił, iż w prowadzonym postępowaniu nie sposób doszukać się zaniedbań po stronie organu I instancji. Organ wzywał stronę do uzupełnienia braków w materiale dowodowym np. poprzez uwierzytelnienie kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy albo przedstawienie postanowienia spadkowego po T. Z. Pisma pozostawały nieodebrane przez stronę. Organ administracji nie ma obowiązku ustalania aktualnego adresu zamieszkania strony i opiera się na domniemaniu prawidłowości doręczenia pod dotychczasowy adres. W ocenie Ministra, który za słuszne uznał stanowisko Wojewody, za zmianą decyzji z dnia [..] września 2011 r. nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. [...] stała się przedmiotem skargi M. Z., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 154 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w przedmiocie istnienia interesu strony we wzruszeniu zaskarżonej decyzji lub interesu społecznego, co miało wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik podniósł, że skarżący po powrocie do [...] i uzyskaniu informacji o zakończeniu postępowania chciał skorzystać z uprawnienia, które daje art. 154 § 1 k.p.a. i wystąpił w tym przedmiocie z wnioskiem w dniu [...] czerwca 2012 r. Zdaniem pełnomocnika organ nie ocenił, czy strona ma interes, aby ostateczną decyzję wzruszyć i czy za jej wzruszeniem przemawia interes społeczny. Podniósł, że przepis art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. powinien zapewnić ochronę uzasadnionych interesów strony. Podkreślił, że bez tego przepisu prawidłowo wydana odmowna decyzja administracyjna pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone prawa na zawsze. Pełnomocnik stwierdził, że przyznanie odszkodowania jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Z tego względu podlegała oddaleniu. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. i decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Decyzje te wydane zostały po rozpatrzeniu wniosku M. Z., reprezentowanego przez radcę prawnego, o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Treść wniosku pełnomocnika strony nie budziła żadnych wątpliwości, co do żądania strony. Złożenie tego wniosku wszczęło zatem postępowanie nadzwyczajne, które zgodnie z wolą strony prowadzone było na podstawie powołanego we wniosku przepisu. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 k.p.a.). Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu jest ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być prawidłowa pod względem prawnym lub też może być dotknięta wadami, lecz tylko niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji w trybie art. 154 k.p.a., tj. w dniu [...] czerwca 2012 r., decyzja z dnia [...] września 2011 r. była ostateczna. Sąd wskazuje jednakże, iż decyzja ta doręczona została w dniu [...] maja 2012 r., kiedy to strona osobiście odebrała decyzję, nie zaś w dniu [...] listopada 2011 r., jak podał Minister Skarbu Państwa. Dla uznania doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. za dokonane prawidłowo, a zatem skutecznie, muszą bowiem łącznie zostać spełnione wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Jednym z tych wymogów, zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. jest zawiadomienie adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Brak adnotacji doręczyciela o pozostawieniu zawiadomienia, czy to w oddawczej skrzynce pocztowej, czy to na drzwiach mieszkania adresata (gdy pozostawienie w skrzynce pocztowej jest niemożliwe), powoduje, że doręczenie nie może zostać uznane za dokonane (v. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 695/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na dowodzie doręczenia przesyłki zawierającej decyzję w tym trybie brak jest takiej adnotacji doręczyciela. Samo umieszczenie na kopercie pieczęci urzędu pocztowego, daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki jest niewystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia ustanowione w art. 44 k.p.a. Jak wskazano już jednak wyżej, w dniu wydania decyzji w trybie art. 154 k.p.a. decyzja z dnia [...] września 2011 r. była ostateczna i nie było przeszkód prawnych do rozpoznania wniosku zgodnie z żądaniem pełnomocnika skarżącego. W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, że w sprawie niniejszej za uchyleniem decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Nie można uznać za zasadny zarzut skargi, że organy nie dokonały oceny, co do spełnienia powołanych przesłanek. Zadaniem organu administracji publicznej nie jest dowodzenie, iż w sprawie wystąpiła jedna z przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a., a jedynie ocena argumentów powołanych przez stronę. W niniejszej sprawie ocena taka – na gruncie powołanych we wniosku argumentów – została dokonana. Zarówno Minister Skarbu Państwa jak i Wojewoda [...] stwierdzili, że przesłanki wzruszenia decyzji w tym trybie nadzwyczajnym nie zostały spełnione. Sąd podziela twierdzenia organów w tym zakresie. Odmienna ocena pełnomocnika skarżącego, co do spełnienia przesłanki zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, wobec podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności, nie zasługuje na akceptację. Podnoszona we wniosku o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. konieczność wynagrodzenia za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, czy powoływanie się na zasady współżycia społecznego, a także wskazywanie na krzywdę, która powinna być naprawiona w drodze potwierdzenia prawa do rekompensaty, wszystko to w kontekście (ponoszonego przez pełnomocnika) braku udziału strony w postępowaniu w związku z wyjazdem [...], nie mogą być w niniejszej sprawie kwalifikowane odpowiednio jako interes społeczny i słuszny interes strony. Podkreślenia wymaga przy tym, że w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania powołane przez skarżącego zasady współżycia społecznego, nie mogą one bowiem stanowić podstawy decyzji administracyjnej, nie mogą modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2003 r. sygn. akt IV SA 1360/01 nie publ., wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1984 r. nie publ.). Badanie spełnienia przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. dokonane zostało w niniejszym postępowaniu na podstawie okoliczności powołanych przez wnioskodawcę, a związanych z wyjazdem [...] i brakiem kontaktu z organem. Te okoliczności zostały rozważone, na gruncie art. 154 § 1 k.p.a. i trafnie organy stwierdziły, że brak jest podstaw do uchylenia w tym trybie decyzji z dnia [...] września 2011 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał więc za niezasadne. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Podkreślenia wymaga jednakże – z uwagi na treść uzasadnienia decyzji – że zarówno wystąpienie z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego, jak i ustanowienie w tym postępowaniu pełnomocnika, stanowią uprawnienia procesowe strony, a nie jej obowiązki. Stąd też czynienie przez organ stronie – w uzasadnieniu decyzji – zarzutów w tym zakresie było nieuprawnione. To uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. nie miało jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje jednocześnie, że system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 595). Podnoszona w sprawie okoliczność braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji, z powołaniem się na tego rodzaju okoliczność, nie służy tryb określony w art. 154 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.