I SA/Wa 2001/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. I Sa/Wa 2001/06 UZASADNIENIE Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Zakładu [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] uwłaszczającej [...] Zakład [...] działką nr [...] położoną w L. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. – o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U Nr 79, poz. 464) decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdził nabycie przez Zakład [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego wyżej, oraz nabycie prawa własności [...] nr [...] znajdującej się na tym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2000 r. Prezydent Miasta L. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji powołując się na art. 156 § 1 pkt 1 i 2 KPA oraz na decyzję komunalizacyjną z dnia [...] czerwca 2000 r. mającą wskazywać na niewłaściwość organu do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] września 2000 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., uznając, że wojewoda nie był właściwym organem do wydania decyzji uwłaszczeniowej. [...] Zakład [...] wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji spornej działki, a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa podjął zawieszone postępowanie. Badając sprawę ponownie Minister Budownictwa będący właściwy do rozpoznania sprawy (Rozporządzenie. Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa – Dz. U. Nr 131, poz. 906) ustalił, że działka nr [...] wywodzi się z dawnej działki nr [...], która była własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z 1957 r. Działka nr [...] stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1999 r. własnością Gminy Miasta L. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, że skoro została wydana decyzja komunalizacyjna to organem właściwym do rozpatrzenia sprawy uwłaszczenia mając na uwadze art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1999 r. był zarząd gminy. Jednak zdaniem organu odwoławczego zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, ze decyzja uwłaszczeniowa była wydana w 1997 r., a decyzja komunalizacyjna dopiero w 2000 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że nie można mówić o niewłaściwości organu wojewódzkiego, skoro w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się jeszcze postępowanie komunalizacyjne. Organ przytacza też stanowisko NSA zawarte w postanowieniu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2001 r. (OSA 6/01) dotyczące właściwości organu, z którego wynika, że wojewoda nie może uznać się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy uwłaszczeniowej toczącej się w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U . z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) jeżeli nie toczy się postępowanie w sprawie nabycia praw w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32. poz. 191 ze zm.) – przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 200 ust. 1 zastąpił poprzednio obowiązujący przepis art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego organ wywiódł, że skoro z dokumentów wynika, że nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i nie toczyło się postępowanie komunalizacyjne, to organ wojewódzki nie mógł odmówić wydania decyzji uwłaszczającej państwową osobę prawną przy spełnieniu przez nią warunków do uwłaszczenia, dlatego też skorygował zaskarżoną decyzję. Organ zbadał również prawidłowość decyzji uwłaszczonej pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 KPA i uznał, że skoro istnieje decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] października 1988 r. nr [...] w sprawie opłat za zarząd gruntu wraz z załącznikami nr 2 do tej decyzji l.p. [...] oraz wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] maja 1982 r., to prawo Zarządu Zakładu [...] istniało. Decyzja ta istniała w obiegu prawnym i prawo to nie zostało wygaszone do dnia 5 grudnia 1990 r. Zatem z tym dniem zostało z woli ustawodawcy przekształcone w prawo rzeczowe. Organ podniósł uzupełniająco, że inne są kryteria prawne co do dokumentowania prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r., (komunalizacji) i na dzień 5 grudnia 1990 r. (uwłaszczenia). Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta L. zarzucając jej naruszenie prawa, oraz wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że Minister Budownictwa nie uwzględnił zastrzeżeń dotyczących braku prawa zarządu dla przedsiębiorstwa użytkującego sporną nieruchomość, zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem skarżącego kwestia ta ma podstawowe znaczenie, gdyż jego zdaniem Zakład [...] tylko użytkował sporny grunt nie legitymując się do niego tytułem prawnym. Podkreślił, że w decyzji komunalizacyjnej Wojewoda [...] podkreślił brak prawa zarządu dla powyższej jednostki. Przytoczył też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt. U.6/99, z którego wywiódł, że "sama decyzja o opłatach nie może być źródłem prawa zarządu dla przedsiębiorstwa i jako naruszająca prawo powinna zostać wzruszona w trybie nadzoru, a nie pozostawać w obrocie prawnym". Ponadto opierając się na powyższym postanowieniu NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., skarżący podniósł, iż rozpoznanie sprawy w przedmiocie komunalizacji stanowi jego zdaniem zagadnienie wstępne w stosunku do sprawy o uwłaszczenie tymi nieruchomościami. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] miał obowiązek wszcząć postępowanie uwłaszczeniowe, ale następnie powinien je zawiesić do czasu zakończenia komunalizacji. W konkluzji stwierdził, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczającej wnioskodawcę nieruchomościami stanowiącymi z mocy prawa od dnia 27 maja 1999 r. własność Gminy Miasta L. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwarzył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uchylenie przez Ministra Budownictwa decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. uwłaszczającej [...] Zakład [...] działką nr [...] położoną w L. przy ul. [...] i odmowa stwierdzenia nieważności powyższej decyzji nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślić należy, że decyzja Wojewody [...] została wydana w dniu [...] grudnia 1997 r. W tym czasie jak słusznie zauważył organ nie toczyło się jeszcze postępowanie komunalizacyjne na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości wpisanym do księgi wieczystej był Skarb Państwa i dlatego też zdaniem Sądu Minister Budownictwa zasadnie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszone zostały przepisy o właściwości. Wprawdzie wydana później, na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., decyzja komunalizacyjna z dnia [...] czerwca 2000 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza, nabycie własności przez gminę z mocy prawa z datą wejścia w życie tej ustawy, ale zawiera również element konstytucyjny, bowiem gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna. Do tego czasu gmina nie ma uprawnienia do wypowiadania się na zewnątrz co do mienia podlegającego komunalizacji, a tym samym zarząd gminy nie może uznać się właściwym do rozpoznania sprawy o uwłaszczenie (por. postanowienie 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01 – ONSA 2002/3/94). W tym postanowieniu NSA stwierdził jednoznacznie, że nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd, iż w sytuacji gdy nie została rozstrzygnięta sprawa komunalizacji mienia na rzecz gminy, nie ma organu właściwego w sprawie o uwłaszczenie przedsiębiorstwa. Oznaczałoby to bowiem, że pomimo prawnych podstaw do wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego strona zostałaby pozbawiona prawa do rozpoznania jej sprawy. Byłoby to szczególnie rażące w sytuacji gdy postępowanie komunalizacyjne na rzecz gminy w ogóle nie zostało wszczęte (a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie). Dopóki nie ma decyzji komunalizacyjnej, dopóty nie można mówić, że dane nieruchomości nie są własnością Skarbu Państwa. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lutego 2004 r. sygn. akt CK 404/02, lex nr 157282 wskazał, że decyzja komunalizacyjna stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja taka rzeczywiście powoduje czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny, gmina staje się bowiem następcą Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie braku posiadania przez Zakład [...] prawa Zarządu do przedmiotowej nieruchomości to należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że brak taki nie istnieje. W materiale dokumentacyjnym sprawy znajduje się decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] października 1988 r. nr [...] w sprawie ustalenia ceny i nowych opłat za zarząd gruntu. W celach uwłaszczeniowych decyzja taka wystarczała do udowodnienia prawa zarządu do gruntu. Decyzja ta istniała w obiegu prawnym, prawo to nie zostało wygaszone, do dnia 5 grudnia 1990 r. i dopiero z tym dniem, jak słusznie zauważa organ, z woli ustawodawcy zostało przekształcone w prawo rzeczowe – użytkowanie wieczyste. Spełnione zatem zostały przesłanki uwłaszczenia wynikające z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Inne są bowiem kryteria prawne co do udokumentowania prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r. tj. datę komunalizacji i na dzień 5 grudnia 1990 r. tj. datę uwłaszczenia państwowych osób prawnych. Zasadnie zatem organ odwoławczy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 KPA. Na prawidłowość tego poglądu nie ma wpływu powoływanie się przez Prezydenta Miasta L. na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K. 30/03. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, to nie Trybunał Konstytucyjny, ale wnioskodawca – Rada Miejska w L. stwierdziła w odniesieniu do uprawnień właścicielskich gmin oraz znaczenia decyzji komunalizacyjnej, że legitymizujący skutek tej decyzji nie może stanowić podstawy do kwestionowania statusu gminy jako właściciela przed dniem jej wydania. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny przychylił się do tego poglądu, ale w zupełnie innym kontekście, dokonując systemowej wykładni art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.), stwierdzając, że nie dotyczy on komunalizacji dokonanej z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., niezależnie od tego czy decyzja potwierdzająca nabycie własności nieruchomości została już wydana, czy też nie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji .