I SA/Wa 2003/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. ze skargi P. S. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO/organ) działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) po rozpatrzeniu odwołania H. K. i P. S. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obr. [...] , położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m kw., opisanej w księdze wieczystej nr [...] w wysokości [...] rocznie od 2019 do 2038 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem [...] stycznia 2019 roku prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przekształciło się z mocy prawa w prawo własności na podstawie art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm.), co zostało potwierdzone zaświadczeniem organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Na podstawie art. 7 ustawy organ ustalił wysokość opłaty z tytułu przekształcenia w wysokości [...] zł rocznie w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia - wysokość opłaty rocznej wynika z wypowiedzenia dokonanego pismem z dnia [...] listopada 2018 r. odebranym przez strony w dniu [...] grudnia 2018 roku. Organ wyjaśnił, że wnioskodawcy nie są uprawnieni do przekształcenia nieodpłatnego, albowiem nie spełniają warunków określonych w art. 8 ustawy przekształceniowej. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyli H. K. i P. S. Skarżący zarzucili, że prawo użytkowania wieczystego nabyli od Pani M. S., która z kolei nabyła to prawo od Skarbu Państwa na mocy umowy nie zawierającej postanowienia o opłatach rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. SKO po ponownym rozpoznaniu sprawy, powołując się na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej oraz art. 8 tej ustawy wskazało, że skarżący nie spełniają żadnego ze wskazanych w tych przepisach warunków. Organ wskazał, że użytkowanie wieczyste zostało nabyte od osoby fizycznej, a zatem nie jest to nabycie na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, ani też nie jest to nabycie w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa. Organ wskazał także, że bezspornie pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Burmistrz Miasta [...] zaoferował nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł. Skarżący złożyli wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Organ powołał się także na przepis art. 21 ust. 1 zgodnie z którym postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 8 jeżeli w wyniku postępowań, o których mowa w ust. 1-3, zostanie ustalona nowa wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ zawiadamia na piśmie właściciela o dopłacie do wniesionej opłaty jednorazowej, a w przypadku nadpłaty właściwy organ zwraca właścicielowi nadwyżkę wniesionej opłaty jednorazowej. A zatem w niniejszej sprawie organy administracji nie są uprawnione do badania wysokości opłaty rocznej ustalonej w wypowiedzeniu - kwestia ta zostanie rozstrzygnięta w postępowaniu aktualizacyjnym. Jeżeli w wyniku wniosku skarżących o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, zostanie wydane orzeczenie o innej wysokości opłaty bądź też jej braku, organ będzie miał obowiązek zwrócić nadwyżkę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, zaskarżając ją w całości. Skarżący wskazali, że treść prawa użytkowania wieczystego, które nabyli w roku 1987 od M. S. ustalona została w umowie pomiędzy M. S. i Skarbem Państwa w roku 1985. Zdaniem skarżących umowa ta przewiduje, że należące do nich prawo użytkowania wieczystego ustanowione zostało bez obowiązku uiszczania opłat rocznych. Cytowana umowa nie zawiera też żadnych postanowień w sprawie aktualizacji opłat rocznych. Skarżący podkreślili, że jako aktualnie uprawnieni z tytułu umowy z roku 1985, nie wyrażają zgody na jakąkolwiek zmianę treści tej umowy. Wcześniejsza próba jednostronnej zmiany treści umowy (poprzez aktualizację opłaty rocznej) przez Burmistrza Miasta [...] została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawomocnym orzeczeniem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2001 roku Skarżący wskazali, że wbrew informacji podanej przez Burmistrza w kwestionowanej obecnie decyzji nie otrzymali nigdy wypowiedzenia ustalonej wcześniej opłaty rocznej. Zdaniem skarżących umowa konstytuująca ich prawo nie przewiduje też żadnej możliwości aktualizacji opłat rocznych. Wszystkie należności z tytułu użytkowania wieczystego działki, aż do dnia [...] lipca 2084 roku, zostały uiszczone z góry, w dniu [...] lipca 1985r., to jest w dniu umownego utworzenia prawa użytkowania wieczystego. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie wymienionych decyzji Burmistrza Miasta [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że nie zachodzą podstawy do jej uchylenia. Podstawą materialnoprawą prawną zaskarżonych decyzji były przepisy art. 1 i art. 7 ust. 1, ust. 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916). W myśl pierwszego z tych przepisów z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2). Zgodnie zatem z art. 7 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W zaświadczeniu nie może być zatem ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Nie kreuje ono bowiem żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa - z dniem, w którym to przekształcenie następuje. Z kolei art. 8 ustawy przekształceniowej wymienia podmioty zwolnione z obowiązku wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia wskazując, że za przekształcenie opłaty nie wnoszą: 1)parki narodowe w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, 2244 i 2340 oraz z 2019 r. poz. 1696 i 1815); 2)osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy: a)wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, b)użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie: –art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99), –innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem [...] grudnia 1990 r. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przesłanki art. 8 nie zostały przez skarżących spełnione. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący przed datą przekształcenia byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obr. [...] , której właścicielem było do [...] grudnia 2018 r. Gmina Miasto [...] Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości skarżący nabyli w drodze umowy cywilnej od M. S. w 1987 r. Pierwotne aktem notarialnym z [...] lipca 1985 r. przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste M. S. w drodze zamiany (działka nr [...] za działkę nr [...] ).Akt ten został poprzedzony decyzja administracyjną z [...] czerwca 1985 r. nr [...] wydaną przez Burmistrza miasta [...] mocą której dokonano zamiany nieruchomości i ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz M. S. wskazując, ze przekazanie następuje nieodpłatnie ponieważ przekazywana działka posiada powierzchnię mniejszą od działki będącej przedmiotem zamiany. Po zatwierdzeniu projektu podziału tej działki M. S. aktem notarialnym z [...] stycznia 1987 r. sprzedała skarżącym prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] w obr. [...] . Użytkowanie wieczyste zostało zatem nabyte przez skarżących od osoby fizycznej, której przysługiwało prawo zwolnienia z opłaty na podstawie decyzji administracyjnej, która była adresowana do konkretnego użytkownika wieczystego, któremu w roku 1985 przekazywano nieruchomość zamienną i z przyczyn wskazanych w decyzji, które nie dotyczyły skarżących. Wbrew zatem stanowisku skarżących prawo zwolnienia z opłaty jako nie związane z prawem użytkowania wieczystego nie przeszło na nabywcę - skarżących. Z tego powodu Burmistrz Miasta [...] dokonał aktualizacji opłaty i ustalił opłatę za przekształcenie. Dla nabycia przez skarżących prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki nie ma znaczenia jakie uprawnienia przysługiwały zbywcy. Nabywca prawa użytkowania wieczystego nie jest następcą prawnym zbywcy, lecz tylko nowym dysponentem będącego przedmiotem sprzedaży prawa. Z tego powodu sposób w jaki zbywca uzyskał prawo użytkowania nieruchomości (na skutek wywłaszczenia, zamiany czy przejęcia przez Skarb Państwa) nie wywołuje skutku prawnego wobec skarżących. W związku z tym, że nabycie przez skarżących przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło ani na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, ani też nie jest to nabycie w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa, skarżący nie spełniają wymogu art. 8 ustawy. Nie można również przyjąć, że skarżący uiścili opłatę za cały okres użytkowania wieczystego w 1985 r. skoro w tej dacie nie przysługiwało im do tej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego, a prawo do nabyli w 1987 r. Tym samym wobec niespełnienia prze skarżących przesłanek art. 8 ustawy przekształceniowej decyzja organu jest prawidłowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.