I SA/Wa 2004/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. oddala skargę 2. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. N., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. I SA/Wa 2004/05 Uzasadnienie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1979 r. Decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy: A. i S. małż. P. byli właścicielami zabudowanej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw., mającej urządzoną księgę wieczystą Kw nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 1979 r., nr [...] Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa powyższej nieruchomości oraz o odszkodowaniu. Od decyzji tej strony nie złożyły odwołania i stała się ona prawomocna. W dniu [...] czerwca 2004 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wywłaszczeniowej wystąpiła A. P., wskazując że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odszkodowanie wypłacono po znacznie zaniżonych stawkach, gdyż kilka miesięcy później weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa ustalające wyższe ceny za wywłaszczane nieruchomości a tym samym wywłaszczenie według niższych cen jest sprzeczne z prawem. Ponadto w ocenie wnioskującej w ramach odszkodowania powinna być jej przyznana działka budowlana, gdyż nie mieli z mężem żadnej innej nieruchomości w mieście. S. P. zmarł [...] sierpnia 1979 r. a spadek po nim nabyły żona A. P. i córka M. P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1979 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], której właścicielami byli A. i S. małżonkowie P. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tekst jednolity: (Dz.U. 1974, Nr.10 , poz.64) i według tej ustawy oraz stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać zasadność i prawidłowość wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Według ustaleń organu nadzorczego wywłaszczenia dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L., zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego "[...]" im. [...] w dz. [...] w L. wraz z załącznikiem graficznym. Wywłaszczona nieruchomość znajduje się w granicach tego planu. Organ nadzoru ocenił, iż postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone było zgodnie z obowiązująca wówczas procedurą: organ ubiegający się o wywłaszczenie zwracał się do właścicieli przedmiotowej nieruchomości z ofertą o dobrowolne odstąpienie nieruchomości pismem z dnia [...] sierpnia 1978 r. skierowanym do A. i S. P. a oferta ta została im doręczona [...] sierpnia 1978 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, o czynnościach organu wywłaszczającego strony były informowane – zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowej a odbiór tego pisma pokwitowały [...] września 1978 r. Właściciele uczestniczyli również w rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] października 1978 r., podczas której A. P. zakwestionowała operat szacunkowy i wówczas organ prowadzący postępowanie zlecił wykonanie nowego operatu innemu biegłemu, uwzględniając zastrzeżenia właścicielki gruntu. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] stycznia 1979 r. została doręczona A. i S. P. w dniu [...] lutego 1979 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Wojewoda wskazał również, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w kwocie [...] zł ( w tym [...] zł za grunt i [...] zł. za części składowe) na podstawie art.8 ust.8 pkt.1( grunt) i na podstawie art.8 ust.8 pkt10 i 12 (za części składowe) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz na podstawie zarządzenia nr 34 Prezydenta Miasta Lublina z dnia 6 grudnia 1976 r. w sprawie ustalania wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie miasta Lublina ( (Dz.Urz.WRN w Lublinie 1977, Nr.4 , poz.32 ) w oparciu o opinie i szacunki biegłych. Z uwagi na wywłaszczenie całości posiadanych przez małż. P. gruntów ( innych gruntów na terenie L. nie posiadali) odszkodowanie zostało przyznane w wysokości 7 % kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego oraz za działkę o powierzchni [...] m.kw., stosownie do art.8 ust.8 pkt.1 ustawy wywłaszczeniowej. Wartość działki normatywnej biegły ustalił zgodnie z zarządzeniem nr 223 Wojewody Lubelskiego z dnia 26 listopada 1974 r. w sprawie ustalenia wartości domu jednorodzinnego pięcioizbowego położonego na terenie województwa lubelskiego ((Dz.Urz.WRA w Lublinie z 1974r., Nr.19, poz.195). Natomiast cena jednego metra kwadratowego gruntu ponadnormatywnego ustalona została na podstawie wyżej wymienionego zarządzenia nr 34 Prezydenta Miasta Lublina a zarządzenie to zostało wydane w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ( M.P. Nr 7, poz. 54), które utraciło moc prawna dopiero z dniem 8 sierpnia 1979 r., ponieważ weszło w życie nowe zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 lipca 1979 r.( M. P. Nr 19, poz.114), na które powołuje się wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ nadzorczy stwierdził, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt było ustalone prawidłowo w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej tj. w dniu 25 stycznia 1979r. Natomiast zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. nie mogło mieć w tym przypadku zastosowania, gdyż weszło w życie po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, która stała się prawomocna w dniu 24 lutego 1979 r. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni nie przyznania innej działki budowlanej na terenie miasta organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1980 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste A. P. działki budowlanej nr [...] o powierzchni [...] m.kw. położonej w L. przy ul. [...]. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu odwołania A. P., decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko i ocenę prawną Wojewody [...] o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej a dodatkowo wskazał, że zgodnie z art.10 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie był obowiązany na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania nieruchomość zamienną, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, hodowlane, ogrodnicze lub działkę budowlaną w mieście przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. W przypadku A. i S. małż. P. nie zachodziły podstawy do przydzielenia działki zamiennej, ponieważ wywłaszczona nieruchomość była zabudowana w dniu wywłaszczenia. Organ podkreślił również, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano zgodnie z lokalizacja budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" ustaloną przez organ planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. (decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1977 r., Nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla mieszkaniowego "[...]" im [...] w dzielnicy [...] w L.). Minister stwierdził również, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z procedurami wynikającymi z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P., wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji Wojewody [...] i Ministra Infrastruktury. Skarżąca podkreśliła, że żyje w poczuciu krzywdy, gdyż odszkodowanie, które otrzymała za wywłaszczoną nieruchomość było zaniżone a przy analizie stanu prawnego należy wziąć pod uwagę późniejsze przepisy, niż te z lat 70 - tych. Wskazała, że nie otrzymała działki zamiennej a innym osobom, których nieruchomości wywłaszczono w tym samym roku przyznano dopłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczona jest jedną z wad wymienionych w art.156 par.1 k.p.a. a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 1998 r., sygn. IVSA 596/96, publ.Lex 43816; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996, nr 18 , poz.258, wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 14 sierpnia 1987, IV SA393/87, publ. ONSA 1990/1/1). Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art.16 k.p.a. i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest ponad wszelką wątpliwość jedną z wad wymienionych w art.156 par.1 k.p.a. Przepis ten w pkt.2 nakłada na organ nadzoru obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 par.1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że ostateczne decyzje administracyjne znajdujące się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazano, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z dwóch powodów: odszkodowanie zostało ustalone według zaniżonych stawek, gdyż kilka miesięcy po wydaniu ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej orzekającej o odszkodowaniu weszły w życie przepisy ustalające nowe znacznie wyższe ceny za wywłaszczane gruntu a ponadto wnioskującym nie przyznano działki zamiennej. Trzeba mieć na uwadze, że organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art.156 par.1 k.p.a. bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego(wyrok z dnia 16 września 2003 r., sygn. IV SA 99/02, publ. Lex 103195, wyrok z dnia 3 marca 1998, sygn.I SA1400/9, publ. Lex nr 44635). Decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1979 r., nr [...] orzekająca wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tekst jedn. Dz.U. 1974, Nr.10, poz.64). Jak wynika z akt wywłaszczeniowych wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L., zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. Prezydent miasta L. decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. zatwierdził bowiem plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego terenu wspomnianego osiedla mieszkaniowego, przy czym przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach tego planu. Z akt wywłaszczeniowych wynika także, że organ prowadzący postępowanie dopełnił wszystkich ustawowo przewidzianych czynności proceduralnych: strony były informowane o czynnościach organu wywłaszczającego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i brały czynny udział w każdym stadium tego postępowania. Organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie dopatrzyły się żadnych rażących naruszeń prawa podczas procedury wywłaszczeniowej a także w treści badanej decyzji. Z tą oceną organów nadzoru należy się zgodzić. Zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą wysokości przyznanego jej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i zastosowania niewłaściwych przepisów będących podstawą jego wyliczenia. Stosownie do art.8 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ( taki bowiem charakter miała przedmiotowa nieruchomość w dacie wywłaszczenia) ustala się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. W dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, jak tez w dacie gdy stała się ona prawomocna obowiązywało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ( M.P. 1974, Nr 7, poz.54) Zarządzenie to zostało uchylone z dniem 8 sierpnia 1979 r., gdy weszło w życie nowe zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 lipca 1979 r.( (M.P. Nr.19 , poz.114 ). Odszkodowanie za przedmiotowy grunt zostało ustalone na podstawie art.8 ust.1 pkt.1 ustawy wywłaszczeniowej i obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji wymienionego powyżej zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. a także zarządzenia nr 34 Prezydenta Miasta Lublina z 6 grudnia 1976 r. w sprawie ustalania wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie miasta Lublina(Dz.Urz.WRN w Lublinie z 1977r. Nr.4, poz.22). Z uwagi na wywłaszczenie całości gruntu, gdyż innych gruntów małżonkowie P. na terenie L. nie posiadali, odszkodowanie zostalo przyznane w wysokości 7% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego za działkę o powierzchni [...] m.kw. Ponadto wartość działki normatywnej biegły ustalił zgodnie z zarządzeniem nr 223 Wojewody Lubelskiego z dnia 26 listopada 1974 r. w sprawie ustalenia wartości domu jednorodzinnego, pięcioizbowego położonego na terenie Województwa Lubelskiego ( (Dz.Urz.WRN w Lublinie, Nr.19, poz.195 ). Natomiast odszkodowanie za części składowe wyliczono na podstawie art.8 ust.8 pkt 10 i 12 wymienionej ustawy wywłaszczeniowej . Należy zatem podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, że odszkodowanie zostało wyliczono prawidłowo w oparciu o wówczas ( w dacie wydania kwestionowanej decyzji ) obowiązujące przepisy prawa. Późniejsze przepisy dotyczących określania cen sprzedaży wywłaszczanych nieruchomości nie mogły mieć zastosowania do określenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, gdyż w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej jeszcze nie obowiązywały. Zatem zarzut skargi dotyczący zastosowania niewłaściwych przepisów przy określaniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest całkowicie nieuzasadniony. Drugi zarzut skarżącej dotyczy nieuwzględnienia przez organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej rażącego naruszenia prawa przez nie przyznanie dotychczasowym właścicielom nieruchomości zamiennej. Z tym zarzutem skargi również nie można się zgodzić. Przepis art.10 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przewidywał sytuacje, kiedy ubiegający się o wywłaszczenie miał obowiązek na żądanie właściciela dostarczyć mu nieruchomość zamienną. W każdym przewidzianym w tym przepisie przypadku dostarczenie nieruchomości zamiennej powinno nastąpić na wniosek właściciela. Wynika to wprost z brzmienia powyższego przepisu. Z akt wywłaszczeniowych wynika natomiast, że A. i S. P. takiego wniosku nie składali. Obecna na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] października 1978 r. A. P., działająca również w imieniu męża S. P. oświadczyła jedynie, że żąda ponownego oszacowania nieruchomości, który to wniosek organ wydający kwestionowaną decyzję uwzględnił. Zarzuty skargi należało zatem uznać za bezzasadne. Z powyższych względów Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.