I SA/Wa 2005/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. H. i K. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie nieruchomości zamiennej oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. H. i K. M. na postanowienie Starosty M. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania o przyznanie M. H. i K. M. nieruchomości zamiennej, w miejsce nieruchomości, położonych w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Naczelnik Gminy H. decyzją z dnia [...] lutego 1977 r., nr [...] przejął na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomość rolną o obszarze 0,52 ha, bez budynków, stanowiącą działki ew. nr [...], zapisane w rejestrze ewidencji gruntów wsi H. na nazwisko W. M. Decyzją z dnia [...] października 1992 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę H., z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...]. Z kolei, decyzją z dnia [...] marca 1996 r., nr [...] Wojewoda [...] skomunalizował działkę [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy H. z dnia [...] lutego 1977 r., nr [...], z uwagi na skierowanie jej do osoby nieżyjącej. W konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. Z kolei, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r., została wydana z naruszeniem prawa, gdyż aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1999 r., rep. A nr [...] Gmina H. sprzedała działkę ew. nr [...] na rzecz [...]. W wyniku wniosku, M. H. i K. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2011 r. M. H. i K. M. zwrócili się do Starosty M. o przyznanie, na podstawie art. 129 w związku z 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), nieruchomości zamiennej, w miejsce nieruchomości, położonych w obrębie [...], oznaczonych j.w. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Starosta M. odmówił wszczęcia postępowania o przyznanie nieruchomości zamiennej. Na postanowienie Starosty M. M. H. i K. M., wnieśli zażalenie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających, że są następcami prawnymi W. M. Ponadto organ wyjaśnił, że zodnie z art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, lub z zasobu nieruchomości odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Nieruchomość zamienna może być przyznana w porozumieniu z Prezesem Agencji Nieruchomości Rolnych, z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Dalej organ stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że nieruchomość rolna W. M., oznaczona w ewidencji gruntów jako działki numer [...], została przejęta na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń decyzją Naczelnika Gminy H. z dnia [...] lutego 1977 r. Decyzja ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem ( Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 161 ) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198 z późń. zm), i decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., stwierdziło jej nieważność. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do przyznana wnioskującym, za ich zgodą, odpowiedniej nieruchomości zamiennej o jakiej jest mowa w art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona na Skarb Państwa w trybie przepisów regulujących wywłaszczenie nieruchomości ale została przejęta w trybie innych przepisów dotyczących gospodarstw opuszczonych. Ponadto wnioskodawcy nie złożyli dowodów potwierdzających wywłaszczenie lub pozbawienie praw do opisanych wyżej nieruchomości bez ustalenia odszkodowania w przypadkach o jakich mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust.1 i art. 124-126 ustawy o gospodarce nieruchomościami albo pozbawienie praw przysługujących wnioskodawcom do przedmiotowych nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ zaznaczył, że przepisy art. 129 i 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazane przez wnioskodawców (jako podstawa prawna do przyznania działek zamiennych), nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ regulują sprawy odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz pozbawienia praw do nieruchomości bez odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ponadto organ wskazał, powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w Uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, iż w dniu 1 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), która dokonała istotnych zmian m. innymi w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa, wynikającej z wydania wadliwych orzeczeń i decyzji administracyjnych. W wyniku tej nowelizacji, z dniem 1 września 2004 r., uchylony został art. 160 k.p.a, a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej uregulowana została w art. 417 1 § 2 k.c. Od chwili wejścia w życie omawianej nowelizacji o odszkodowaniu należnym za szkodę wyrządzoną wydaniem takiej decyzji orzekają sądy powszechne, bez konieczności uprzedniego wyczerpania przez poszkodowanego trybu postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 160 k.p.a., którego konsekwencją była czasowa niedopuszczalność drogi sądowej. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy w Uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08. Od powyższego postanowienia skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli M. H. i K. M., reprezentowani przez radcę prawnego R. B., wnosząc o jego uchylenie jak również o uchylenie postanowienia Starosty M z dnia [...] lutego 2012 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez ich bezzasadne zastosowanie; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu działań zmierzających do wyjaśnienia, czy spełnione są przesłanki do żądania przez M. H. i K. M. nieruchomości zamiennych i w konsekwencji przerzucenie na ww. obowiązku wykazania tych okoliczności; 3) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez działanie w sposób, który nie budzi zaufania do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że o możliwości uzyskania nieruchomości zamiennej w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dowiedziała się od Burmistrza H., który uznał za właściwego w tej sprawie Starostę M. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Podstawą materialnoprawną postanowienia Starosty M. z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymanego w mocy postanowieniem Wojewody [..] z dnia [...] sierpnia 2012 r. - stanowiły przepisy art. 61a k.p.a. w związku z art. 129 i art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej u.g.n. W niniejszej sprawie skarżący domagają się przyznania nieruchomości zamiennej za przejętą – decyzją Naczelnika Gminy H. z dnia [...] lutego 1977 r. - na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomość rolną stanowiącą działki ew. nr [...], zapisaną w rejestrze na nazwisko W. M. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 161 ) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198 ze zm), przy czym, z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej, decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., z dnia [...] marca 2007 r. Decyzja Kolegium miała następnie wpływ na rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działek ew. nr [...], natomiast w odniesieniu do działki nr [...] stwierdził, że decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa. W tym stanie faktycznym sprawy, rację mają organy administracji, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o przyznanie skarżącym nieruchomości zamiennej, w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość zamienna to niepieniężna forma odszkodowania, która – zgodnie z art. 131 ust. 1 u.g.n. – może być przyznana wywłaszczanemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu (nie może zostać przyznana w ramach odszkodowania za pozbawienie innych praw rzeczowych do nieruchomości) - czyli może zostać przyznana tylko w zamian za wywłaszczone prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z treścią powyższego przepisu nieruchomość zamienna przyznawana jest za zgodą wywłaszczanego właściciela lub użytkownika wieczystego. Redakcja art. 131 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie pozostawia wątpliwości, że uprawniony do odszkodowania ma tylko prawo do tego, by wyrazić zgodę lub nie wyrazić zgody na propozycję przyznania mu odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. Natomiast nie powstaje po stronie byłego właściciela roszczenie o przyznanie odszkodowania w tej formie. To organ orzekający o odszkodowaniu podejmuje decyzję w jakiej formie chce przyznać odszkodowanie i nie jest związany wnioskiem uprawnionego do odszkodowania. Trafnie więc organy wywiodły, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali przesłanek wynikających z przepisu art. 131 u.g.n., tj. faktu wywłaszczenia w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub pozbawienia praw do opisanych wyżej nieruchomości bez ustalenia odszkodowania w przypadkach o jakich mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust.1 i art. 124-126 ustawy o gospodarce nieruchomościami albo pozbawienia praw przysługujących wnioskodawcom do przedmiotowych nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ administracji publicznej wydaje zaś postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W tym przypadku zadecydowały więc względy przedmiotowe, bowiem przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej – co zdaniem Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie. Reasumując, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak, nie można zarzucić organom naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, czy art. 8 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej. Organ wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę postanowienia (art. 11 k.p.a.), a oceny w tym zakresie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.), czemu da wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5