I SA/Wa 2006/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego R. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] września 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności położonej w obrębie [...], gm. [...], nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, jako zajętej pod drogę publiczną – nr [...] (aktualnie nr [...]) relacji S.-B. i S.-P. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Droga relacji S.-B. S.-P. (oznaczona uprzednio nr [...], a obecnie nr [...]) na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] siedleckim [...] (Dz.U. Nr 30 poz. 151) zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Z uwagi na niewymienienie jej w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) stała się ona, z mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Przekazana została Powiatowi [...] za protokołem z dnia [...] grudnia 1998 r. Powyższa droga w dacie [...] grudnia 1998 r. miała być zlokalizowana na części działki nr [...] położonej w obrębie w obrębie [...], gm. [...], stanowiącej wówczas własność K. i B. S., którzy w drodze darowizny własność tej nieruchomości przekazali na rzecz R. S. (aktem notarialnym z dnia[...] lipca 2003 r. rep. [...]). Wnioskiem z [...] września 2013 r. Zarząd Powiatu [...] wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...], własności części tej nieruchomości oznaczonej na sporządzonej dla celów prawnych mapie jako działka [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr[...]). W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z[...]marca 2014 r stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności ww. nieruchomości, jako zajętej drogą publiczną. Odwołując się do treści art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, ocenił on że zostały spełnione wymienione tym przepisem przesłanki, dotyczące zajęcia na dzień [...] grudnia 1998 r. działki nr [...]drogą publiczną (wojewódzka nr [...], która stała się z dniem [...] stycznia 1999 r. drogą powiatową nr [...]), braku przynależnego jednostce samorządowej lub Skarbowi Państwa tytułu własności i publicznoprawnego władania nieruchomością. W odniesieniu do przesłanki zajęcie nieruchomości drogą, organ powoływał się na dowód z mapy dla celów prawnych gruntów zajętych pod drogę powiatową nr [...], wg stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] oraz informacji zawartych w pismach Zarządu Powiatu [...] z [...] września 2013 r. i [...] lutego 2014 r. Jeśli zaś chodzi o publicznoprawne władanie poza oświadczeniami zawartymi w powyższych pismach Zarządu Powiatu - gdzie podane były informacje o wykonywaniu na przedmiotowym odcinku prac związanych z całorocznym utrzymaniem drogi, remontach nawierzchni bitumicznej, odśnieżaniu, pielęgnacji zieleni przydrożnej - Wojewoda odwoływał się także do treści wykazu stanu drogi nr [...] (będącego załącznikiem do protokołu zdawczo odbiorczego z [...] grudnia 1998 r.) potwierdzającego, że na drodze w roku 1986 wykonywane były liniowe roboty nawierzchniowe. W związku zaś z podnoszonym w toku postępowania przez R. S. argumentem, że faktyczny przebieg drogi powiatowej był odmienny, a odcinek drogi przebiegający przez jego działkę nie stanowi drogi publicznej, organ zauważał, że w 1975 r. droga biegnąca ze S. przez B.S. do P. w miejscowości P. zyskała nowy przebieg przez część działek nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Z wykazu stanu drogi wojewódzkiej sporządzonego przez Rejon Dróg Publicznych w [...] wynika natomiast, że na drodze tej w 1986 r. wykonano liniowe roboty na odcinku 5,853 km. To z kolei oznacza, że w dacie wydawania przez Ministra Komunikacji rozporządzenia w sprawie zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, tj. w 1986 r., droga relacji S. – B. S. – P., biegnąca przez część ww. działek, była już urządzona i to ten jej przebieg został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W tej sytuacji zarzuty wyżej wymienionego Wojewoda uznawał za niezasadne. Od decyzji tej R. S. wniósł odwołanie, wywodząc, że odcinek drogi przebiegający m.in. przez jego nieruchomość jest samowolą budowlaną i na dzień [...] grudnia 1998 r. nie może być uznany za drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] września 2015 r utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy, podzielając w całości ustalenia i stanowisko tego organu. W związku zaś z podnoszonymi zarzutami strony, Minister podnosił, że zajęcie nieruchomości i przebieg drogi potwierdza sporządzona dla celów prawnych nieruchomości mapa, która przyjęta została do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]września 2013 r. za nr [...]. Stanowi ona dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a tym samym wzruszenie jej mocy dowodowej może nastąpić wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Takiego zaś skarżący nie przedstawił. Na decyzję tę R. S.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.; art. 1, 2 ust.1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60); § 1 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. ; a ponadto przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W motywach tej skargi wywodził, że w efekcie wadliwie ustalonego przez organ stanu faktycznego i błędnej oceny zgromadzonych w aktach dowodów w sposób nieuprawniony uznano, że zlokalizowana na działkach nr [...],[...],[...],[...]i [...] droga na dzień [...] grudnia 1998 r. miała status drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a przez to podlegała działaniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżący podnosił, iż w 1975 r. samowolnie zmieniono przebieg dawnej drogi nr [...], w ten sposób, że jej fragment poprowadzono przez część zachodnią ww. działek (prostując na terenie P. ten odcinek drogi relacji S. – B. S. – P.). Przy czym sam Starosta [...] w piśmie z [...] lutego 2014 r. przyznawał, że nie istnieje żaden akt prawny, na podstawie którego doszło do tej zmiany. Nowy przebieg drogi nie został także uwidoczniony na mapach i zdaniem skarżącego na odcinku obejmującym m.in. część jego działki stanowi on samowolę budowlaną. W związku z czym rozporządzenie Ministra Komunikacji z 1986 r. zaliczające drogę nr [...] do kategorii drogi wojewódzkie, tegoż odcinka drogowego nie dotyczyło. W tym stanie rzeczy wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi zaliczonej następnie do jednej z kategorii dróg publicznych stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Infrastruktury i Rozwoju, określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r pod drogę mającą wówczas status drogi publicznej, władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Ta trafna konstatacja organu nie doprowadziła jednak na gruncie niniejszej sprawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Wprawdzie w sprawie poza sporem pozostaje to, że droga nr [...] (obecnie nr [...]) relacji S. –B. S.-P. stanowi drogę publiczną – pierwotnie wojewódzką, a od 1 stycznia 1999 r. powiatową, oraz że taki status miała ona przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również sporne, że obecna działka nr [...] (wydzielona z działki [...]) w ww. dacie stanowiła własność osoby fizycznej. Okoliczności te nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w treści rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] siedleckim [...] (Dz.U. Nr 30 poz. 151), art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. To jednak sporne pozostaje, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. odcinek drogowy zlokalizowany we wschodniej części działki nr [...] (a także działek nr[...],[...],[...] i [...]) objęty został ww. rozporządzeniem Ministra Komunikacji – jak przyjęły organy, czy też - jak twierdzi skarżący, rozporządzenie to odnosi się do drogi przebiegającej po stronie zachodniej i południowej ww. działek (oznaczonej na mapie dla celów prawnych jako działki drogowe nr [...]i [...]). Okoliczności te w ocenie Sądu nie zostały należycie wyjaśnione. Znajdujące się natomiast w aktach dokumenty nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii. Jest ona zaś kluczowa w sprawie. Wszak tylko drogi mające status drogi publicznej w dacie 31 grudnia 1998 r. podlegały działaniu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...). W szczególności nie jest dokumentem przesądzającym w tym zakresie – jak zdaje się uważać Minister – przyjęta w dniu [...] września 2013 r. za nr [...] do powiatowego zasobu kartograficznego wspomniana już wyżej mapa dla celów prawnych nieruchomości (k.13 akt administracyjnych). Dokument ten - którego mocy dowodowej przynależnej dokumentom urzędowym Sąd nie kwestionuje - potwierdza bowiem jedynie lokalizację dróg w terenie, ani ich charakter. Godzi się jednocześnie zwrócić uwagę, że granice zajęcia drogą działek nr [...][...],[...],[...] i [...] zobrazowane na tej mapie (odcinek ok. 400 m) znacznie różnią się od granic drogi znajdującej się w jej ciągu od strony południowej i północnej. Znajdujący się natomiast w metryce drogi nr [...] jej opis (k 54 akt administracyjnych) wskazuje, że korona tej drogi niemal na całej swojej długości, wynoszącej [...] km, miała mieć tę samą szerokość - [...] m. Jeśli powyższe dodatkowo zestawi się z danymi zawartymi w mapie ewidencyjnej pochodzącej z 2011 r, której kopię skarżący przedłożył w toku postępowania pierwszoinstancyjnego (k. 34 akt administracyjnych), gdzie w wyżej przedstawionym przebiegu droga w ogóle nie została ujawniona, czyni to prawdopodobnym tezę skarżącego, iż kategorię drogi publicznej uzyskała w 1986 droga relacji S.-B. S.-P. w jej pierwotnym przebiegu - omijającym od strony zachodniej działki nr [...],[...],[...] i [...], a od południowej działkę nr [...]. Sama koincydencja czasowa związana z datą wydania przywoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Komunikacji i istnienia wówczas już drogi na spornym obszarze (na co z kolei powoływał się organ wojewódzki) może wprawdzie uprawdopodabniać pogląd przeciwny, jednakże zważywszy na charakter wywłaszczeniowy regulacji z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., kwestia ta nie może opierać się li tylko na domniemaniu, ale winna być wykazana w sposób pewny i znajdować oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Takich jednak organ nie pozyskał. Nic nie wnoszą do sprawy w tym zakresie dokumenty w postaci mapy sieci dróg powiatowych pow. [...] (k. 58 akt administracyjnych), czy fragmentu mapy techniczno-eksploatacyjnej (k. 57 akt administracyjnych). Zarówno skala tych map, jak i brak ich szczegółowego opisu nie pozwalają bowiem na czynienie na ich podstawie miarodajnych ustaleń co do elementów stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Rację ma zatem skarżący, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a dowody zgromadzone w sprawie Minister ocenił w sposób dowolny, naruszając tym samym art. 80 k.p.a. W konsekwencji naruszył on także art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego zastosowanie do regulacji stanu prawnego nieruchomości, co do której w sposób niebudzący wątpliwości nie wykazano, że droga na niej zlokalizowane w dacie 31 grudnia 1998 r. miała charakter drogi publicznej, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w powyższym wyroku oraz ustali czy do metryki drogi nr [...] były dołączone dokumenty w postaci szkiców czy map obrazujących jej przebieg w miejscowości P., a jeśli tak włączy je do materiału dowodowego. Z uwagi na wykazanie w metryce tej drogi wykonywanych w 1986 r. robót liniowych na odcinku w km [...] do [...], zwróci się do zarządcy drogi o przedłużenie dokumentów lub wyjaśnień, umożliwiających identyfikację tegoż odcinka na znajdującej się w aktach mapie dla celów prawnych. Ustali ponadto czy, a jeśli tak do jakiej kategorii drogi publicznej zaliczona została droga zlokalizowana na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...]. Następnie zaś dokona ponownej analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w zależności od poczynionych na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego podejmie rozstrzygnięcie, którego treści obecnie skład orzekający nie przesądza.