I SA/Wa 2007/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], działającego w imieniu Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. S.A. z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej we [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...],[...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta [...], działający w imieniu Gminy [...] wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2014 r. poz. 1160 ze zm., dalej jako: "ustawa z dnia 8 września 2000 r.") poprzez błędne uznanie, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji, stanowi własność Skarbu Państwa oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne zebranie materiału dowodowego i zbadanie stanu prawnego ww. nieruchomości. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], działającego w imieniu Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 35 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. W myśl art. 34 ust. 4 nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez P. lub P. S.A. Wobec powyższego, za stronę postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego w oparciu o przepisy ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. należy uznać podmiot reprezentujący Skarb Państwa - właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe P. - wnioskodawcę uwłaszczenia. Ponadto, art. 34 ust. 4 przyznaje także status strony postępowania uwłaszczeniowego osobom trzecim, czyli podmiotom, które wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości. Wskazano, również, że zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, właścicielem działki nr [...] jest Prezydent Miasta [...] jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że stronami postępowania uwłaszczeniowego, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., byli: P. S.A z siedzibą w [...] (Oddział [...] we [...]) - jako podmiot uwłaszczony oraz Prezydent [...] jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa. W ocenie Ministra analiza powołanych przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. oraz treści ww. księgi wieczystej nr [...] nie pozwala na stwierdzenie, że Prezydentowi Miasta [...], działającemu w imieniu Gminy [...] przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., wiążący się z możliwością skutecznego zaskarżenia ww. decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Podkreślono ponadto, że interesu prawnego odwołującej się w niniejszym postępowaniu nie da się wywieść także z okoliczności podnoszonych w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2015 r. Wskazano, że Prezydent Miasta [...], działający w imieniu Gminy [...] konsekwentnie podnosi, że w przedmiotowej sprawie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie pozostawała w dniu 27 października 2000 r. własnością Skarbu Państwa lecz przeszła na własność Gminy [...] z dniem 27 maja 1990 r. Tym samym komunalizacja nieruchomości z mocy prawa wyklucza możliwość uwłaszczenia P. S.A. przedmiotowym gruntem. Zdaniem Ministra analiza akt sprawy oraz odwołania z dnia [...] czerwca 2015 r., nie pozwala stwierdzić, że o interesie prawnym Gminy [...] przesądza komunalizacja przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, dokonana na mocy art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U 1990 r. Nr 32, poz.191 ze zm., dalej jako: "ustawa z dnia 10 maja 1990 r."). Podkreślono, że w stosunku do działki nr [...] nie została wydana ostateczna decyzja komunalizacyjna. By móc skutecznie powoływać się na tytuł prawny do nieruchomości powstały na tej podstawie prawnej, musiałaby istnieć ostateczna decyzja administracyjna, wydana przez właściwego wojewodę, stwierdzająca nabycie nieruchomości przez Gminę [...]. Wówczas stanowiło by to potwierdzenie interesu prawnego Prezydenta Miasta [...], reprezentującego Gminę [...]. Jakkolwiek decyzja komunalizacyjna, wydana na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie stanowi źródła nabycia prawa własności przez Gminę, a tylko potwierdza ten fakt, to jednak dopiero wydanie decyzji komunalizacyjnej umożliwia Gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł prawny. Co więcej, w toku postępowania odwoławczego ustalono także, że obecnie nie toczy się przed Wojewodą [...] postępowanie komunalizacyjne w stosunku do działki nr [...]. Minister wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie informacji, czy jest prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W odpowiedzi na powyższe pismo, Wojewoda [...], w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformował, że nie prowadzi postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Również podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2019 r. z pracownikiem [...] Urzędu Wojewódzkiego we [...] zostało potwierdzone, że aktualnie Wojewoda [...] nie wszczął z urzędu postępowania komunalizacyjnego w stosunku do działki nr [...] (notatka służbowa z dnia [...] lipca 2019 r.). Ponadto podkreślono, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., które potwierdzało brak roszczeń osób trzecich w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym Minister stwierdził, że Prezydent Miasta [...], działający w imieniu Gminy [...] nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie może być uznany za stronę niniejszego postępowania, w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie prawa procesowego tj.: - art. 28 ustawy – k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania, - art. 100 § 1 w zw. z art. 97 ustawy – k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania podczas gdy, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności odwołania. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał ją za odpowiadającą prawu. Zgodnie z art.127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Natomiast z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając natomiast, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości - organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu. Organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności odwołania, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie – obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym kontekście wskazać trzeba, że przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli innymi słowy stronę postępowania w sprawie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98,LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu. Z powyższego wywodu wynika bezsprzecznie, że art. 28 k.p.a. musi być wobec tego interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy nabycia prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo państwowe w trybie art. 35 w związku z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", należy odnieść się do uregulowań zawartych w tej ustawie. Zgodnie z art. 34 ww. ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P.K.P., co do których P.K.P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.K.P., a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P.K.P. Nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich(ust. 4). W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez PKP lub PKP S.A. Wobec powyższego, za stronę postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego w oparciu o przepisy ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. należy uznać podmiot reprezentujący Skarb Państwa - właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe P.- wnioskodawcę uwłaszczenia. Ponadto, art. 34 ust. 4 przyznaje także status strony postępowania uwłaszczeniowego osobom trzecim, czyli podmiotom, które wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, właścicielem działki nr [...] jest Prezydent Miasta [...] jako organ reprezentujący Skarb Państwa. W związku z powyższym należy uznać, że stronami postępowania uwłaszczeniowego, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., byli: P. S.A z siedzibą w [...] (Oddział [...] we [...]) - jako podmiot uwłaszczony oraz Prezydent [...] jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa. W ocenie Sądu Minister słusznie przyjął, że analiza powołanych przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. oraz treści ww. księgi wieczystej nr [...] nie pozwala na stwierdzenie, że Prezydentowi Miasta [...], działającemu w imieniu Gminy [...] przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., wiążący się z możliwością skutecznego zaskarżenia ww. decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Skoro zatem skarżący nie legitymuje się obecnie żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, to tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że nie ma on interesu prawnego uprawniającego go do występowania we własnym imieniu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we [...] przy ul. [...], oznaczonego w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...],[...], na [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Zważyć przy tym należy, że o przymiocie strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., postępowania administracyjnego, nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo więc skierowanie do przez organ pierwszej instancji wydanej w sprawie decyzji do określonego podmiotu, mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym, nie jest przesłanką uzyskania przez taką osobę statusu strony. Z tego też względu doręczenie skarżącemu (w formule "do wiadomośći") podjętego przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nie czyniło go stroną postępowania, a tym samym nie obligowało organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania wniesionego przez niego odwołania. Jednym bowiem z podstawowych obowiązków organu, do którego wniesiono odwołanie jest ustalenie, czy środek ten został wniesiony przez podmiot legitymowany, nie tylko w sensie formalnym, jako adresata doręczonego mu rozstrzygnięcia, ale przede wszystkim czy pochodzi on od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie, zaś w toku postępowania odwoławczego, że odwołanie to nie zostało wniesione przez osobę, której przysługuje przymiot strony, nakładało na rozpoznający je organ obowiązek umorzenia zainicjowanego nim postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: wyrok WSA z 1.06.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 291/10, Lex nr 644023; NSA z 10.03.2009 r. sygn. akt. II OSK 316/08, Lex nr 526409). W tej sytuacji decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju o umorzeniu zainicjowanego przez Gminę [...] postępowania odwoławczego odpowiada prawu, a wniesiona na nią skarga, w tym sformułowane w niej zarzuty naruszenia art. 28 i 100 § 1 w związku z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Jedynie na marginesie wskazać należy, że skarżąca przyznaje, że jak dotąd nie doszło do skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości, ani nie wykazuje nawet chociażby wszczęcia postępowania komunalizacyjnego.(strona 4 skargi). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.