I SA/Wa 2008/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], Starosta Powiatu [...] ustalił w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.; dalej jako: ustawa reformująca) odszkodowanie na rzecz Z. K. w wysokości [...] złotych z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości zajęte pod drogi publiczne oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz jako działka nr [...] o pow. [...] ha i zobowiązał do jego wypłaty Gminę [...] (dalej jako: skarżąca gmina). W ramach postępowania organ oparł się na opinii biegłej B. M.. Ponadto organ przeprowadził dwie rozprawy administracyjne w dniu 17 lipca 2013 r. oraz w dniu 9 października 2013 r. Organ, wydając decyzję odszkodowawczą, nie wziął pod uwagę operatu przedstawionego przez skarżącą gminę sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.. 2. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej gminy, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania dotyczącego zarówno uregulowania stanu prawnego nieruchomości, jak i ustalenia odszkodowania - zapoczątkowany wnioskiem Z. K. z 30 sierpnia 2001 r. Wojewoda wskazał, że kluczowe znaczenie ma ocena operatu szacunkowego. W tym zakresie operat B. M. określa wartość przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, uzasadniając tym, że na rynku lokalnym brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Przedstawione przez rzeczoznawcę transakcje nieruchomościami drogowymi nie dotyczą nieruchomości podobnej do wycenianej. W związku z uwagami organu odwoławczego biegła wykonała zamienny operat szacunkowy z [...] lutego 2014 r., w którym usunięte zostały formalne uchybienia. Nie miało to jednak wpływu na wartość nieruchomości. Dodatkowo biegła złożyła wyjaśnienia co do przyjęcia, jako porównawczej, nieruchomości o pow. 218 m2 (nieruchomość porównawcza nr 6). Zdaniem Wojewody, po skorygowaniu uchybień, operat z [...] lutego 2014 r. mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Natomiast odnosząc się do operatu sporządzonego przez J. M. organ odwoławczy wskazał, że obiekty porównawcze "B" i "C" mają jednakowe oceny cech rynkowych, a jednak cena jednostkowa nieruchomości "B" jest o połowę wyższa. Niezrozumiałe jest również zaokrąglenie przedziału cenowego delta C ze 105 do 100 za 1 m2. Wskazano również, że do porównań przyjęto transakcje ze wsi [...] w Gminie [...], podczas gdy przedmiot wyceny usytuowany jest w [...] (charakter miasta – ogrodu o przewadze zabudowy jednorodzinnej, często rezydencjonalnej). Zachodzi więc poważna wątpliwość, czy obydwie lokalizacje są porównywalne, a jeśli tak to powinno to być szczegółowo wyjaśnione w operacie. W ocenie organu odwoławczego, wobec nieścisłości obliczeniowych oraz wątpliwości dotyczących doboru nieruchomości podobnych, kontroperat z [...] sierpnia 2013 r. nie powinien służyć jako dowód w sprawie. Natomiast, zdaniem Wojewody, operat B. M., jako odpowiadający wymogom prawa, a w szczególności § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomosci i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie") mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. 3. Gmina [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: - art. 10 Kpa poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowaniu, uniemożliwiając wypowiedzenie się skarżącej co do zebranych dowodów materiałów; - art. 80 Kpa w zw. z art. 7 Kpa poprzez nieprawidłową oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego; - art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej operatowi szacunkowemu wykonanemu na zlecenie gminy; - art. 138 § 2 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; - art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej jako: "ugn") poprzez uznanie, że porównanie drogi położonej na terenie [...] i [...] stanowi naruszenie art. 153 ust. 1 ugn; - art. 159 ugn poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w sprawie; - § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia poprzez uznanie, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca gmina zauważyła, że brak zawiadomienia Miasta [...], w trybie art. 10 § 1 Kpa, o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z nowym, zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sposób zasadniczy ograniczył skarżącej gminie udział w postępowaniu, chociażby poprzez zgłoszenie wniosku o uzupełnienie postępowania w zakresie sprostowania lub uzupełnienia operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę wykonującego operat na zlecenie gminy, jak uczynił to organ w stosunku do operatu wykonanego na zlecenie Starosty. Uwzględnienie takiego wniosku uniemożliwiłoby Wojewodzie stwierdzenie, że "wobec powyżej wskazanych nieścisłości obliczeniowych (...) kontroperatu z dnia [...] 08.2013 r. nie powinien służyć jako dowód w sprawie". Zdaniem skarżącej gminy, budzi wątpliwość, czy prowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro zachodzi konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy. Organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie skorygowania przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego z [...] lutego 2014 r. (sporządzonego na zlecenie Starostwa). Organ natomiast nie podjął żadnych kroków w celu ewentualnego skorygowania kontroperatu z [...] sierpnia 2013 r. (sporządzonego na zlecenie [...]). Wojewoda uznał jednak, że kontroperat ten "nie powinien służyć jako dowód w sprawie". Skarżąca wskazała, że na str. 7 uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że "Do porównań przyjęto m. in. transakcje ze wsi [...] w Gminie [...] podczas gdy przedmiot wyceny usytuowany jest w [...] (charakter miasta ogrodu o przewadze zabudowy jednorodzinnej; często rezydencjonalnej). Zachodzi więc poważna wątpliwość, czy obydwie lokalizacje są porównywalne; a jeśli tak to powinno być w operacie bliżej omówione, ponieważ "mieszanie" obiektów porównawczych z terenów miejskich i wiejskich bywa zazwyczaj kwestionowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jako naruszające definicje nieruchomości podobnej". Skarżąca gmina podała, iż niecelowość porównywania nieruchomości podobnych z terenów wiejskich i miejskich wynika z odmiennych charakterów tych miejscowość. [...] została "wykrojona" ze środkowej części gminy [...]. Są to miejscowości prawie identyczne w swoim charakterze, bezpośrednio graniczące z [...] do tego stopnia, że po jednej stronie ulicy znajdują się posesje mieszkańców [...], a po drugiej posesje mieszkańców [...]. Z wodociągu ułożonego w ulicy przez [...] korzystają mieszkańcy [...] i odwrotnie. Osoby spoza tego terenu obydwie miejscowości uznałyby za tą sama miejscowość, gdyby nie tablice informujące o nowej miejscowości. W kolejnym kroku do [...] została dołączona część [...], którego pozostałości stanowią w dalszym ciągu całość z [...]. Na terenie byłego [...] znajduje się działka Z. K., wraz z drogą, za którą odszkodowanie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Miasto [...] i gmina [...] oraz miasto [...] tworzą trójmiasto ogrodów, właśnie z uwagi na charakterystykę miast ogrodów, objęcie ich ochroną konserwatorską, specyficznym układem topograficznym, typowym właśnie dla miast ogrodów itp. Skarżąca gmina, odnosząc się do "wiejskiego" charakteru [...], zauważyła, że nauczyciele zarówno z [...] jak i z [...] otrzymują tzw. dodatek wiejski. Zarówno topografia [...] i [...], stopień zadrzewienia, charakter działek i charakter całej miejscowości zmusza do uznania, że obydwie miejscowości należy przyjąć jako podobne. Dlatego, zdaniem skarżącej, powołane wyżej stanowisko Wojewody jest niezasadne. Zdaniem skarżącej, nie zasadne jest stanowisko organu dotyczące naruszenia art. 153 ust. 1 ugn, art. 4 pkt 16 ugn oraz § 36 ust 4 rozporządzenia oraz na potwierdzenie czego o przywołała obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżąca gmina wskazała, że [...] wchodzi w skład powiatu [...], gmina [...] wchodzi w skład powiatu [...], a obydwa powiaty wchodzą w skład województwa [...] (rynek regionalny). Rzeczoznawca majątkowy wykonująca operat szacunkowy na zlecenie Gminy [...] wzięła pod uwagę transakcje drogowe z obszaru [...] i [...]. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko Wojewody, że nie budzi zastrzeżeń ta część operatu rzeczoznawcy B. M. (Starostwa), w której "wyceniła przedmiotową nieruchomość na podstawie cen transakcyjnych gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, uzasadniając tym, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. (...) Zanotowano wprawdzie transakcje przedstawione w tabeli na str. 11 operatu; jednak uznano, że nie dotyczą one (z racji m. in. różnic w położeniu i charakterze miejscowości) nieruchomości podobnych do wycenianej". Skarżąca zauważyła, że wyceniania nieruchomość stanowi drogę. Nic dziwnego, że rzeczoznawca wykonująca kontroperat wyceniała drogi - nieruchomości podobne do tej drogi, za którą określane jest odszkodowanie. Zdaniem skarżącej, odmienne stanowisko Wojewody jest wynikiem źle postawionej tezy, skutkującą nieprawidłową decyzją, jak również stanowi naruszenie: art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 ugn, art. 159 ugn, § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia. Skarżąca gmina podkreśliła, że celem wyceny w niniejszej sprawie nie było określenie wartości gruntu w celu jego sprzedaży pod budownictwo mieszkaniowe, ale określenie wartości rynkowej gruntu przeznaczonego pod inwestycję drogową. W ocenie skarżącej gminy, organ w żaden sposób nie ustosunkował się zarówno do jej stanowiska przedstawionego w odwołaniu, jak również do zacytowanych orzeczeń. Zdaniem skarżącej, z tego powodu można zarzucić decyzji naruszenie art. 107 Kpa. Ponadto Wojewoda nie uzasadnił dlaczego metoda przyjęta przez rzeczoznawcę kontroperatu nie jest wiarygodna, tym bardziej w świetle orzecznictwa przytoczonego w odwołaniu. Skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. 1. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się w istocie do polemiki z ustaleniami przyjętymi przez biegłego – rzeczoznawcę majątkowego. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma dekodowanie normy prawnej zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 ugn określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. Zasadę tę realizuje art. 134 ust. 3 ugn mówiący, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). Zdaniem Sądu norma ta musi być wykładana co do zasady w ten sposób, że daje prawo do odszkodowania odpowiadające wartości pozbawionego prawa własności. Jej dopełnieniem stanowi § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia stanowiący, że przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r. i nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem i wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Już z tego względu operat sporządzony na zlecenie skarżącej gminy przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. jest bezużyteczny dla niniejszej sprawy, gdyż czyni przedmiotem wyceny działki powstałe po 1 stycznia 1999 r. i takiej cesze nieruchomości jak wielkość działki - która nie istniała w dacie 29 października 1998 r. - przypisuje istotne znaczenie dla wyceny. Tym samym zarzuty skarżącej gminy w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. 2. W przedmiotowej sprawie organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii biegłego B. M., uznając sporządzony przez nią operat szacunkowy za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Ponadto operat zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegła przyjęła prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. 29 października 1998 r. Biegła w procesie wyceny dokonała analizy rynku. Przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Z treści operatu wynika, że na rynku lokalnym, obejmującym [...], nie wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn. Wobec tego wartość rynkowa określona została przez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości wśród gruntów przyległych, które zgodnie z ustaleniami biegłego znajdują się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przy wycenie biegły zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Należy stwierdzić, że zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. 3. Wyjaśnić należy, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W tym zakresie nie można zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. 4. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo subiektywne przekonanie organów skarżącej gminy wypłaceniem niższego odszkodowania nie stanowi o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. 5. Zarzucane w skardze naruszenia procedury nawet jeżeli byłyby uzasadnione, to nie miały jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W szczególności naruszenie art. 10 Kpa nie miało żadnego znaczenia dla sprawy. Natomiast pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd absolutnie nie podziela. Z powyższych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione, gdyż zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 tej ustawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.