I SA/Wa 2009/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Orzeczeniem z [...] września 1968 r. Prezydium Rady Narodowej [...] (Prezydium), działając na podstawie art. 1, 7, 8 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm., dalej "ustawa z 12 marca 1958 r."), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego [...] tom II wykaz [...] KW Nr [...], stanowiącej własność tabularną H. J., a faktyczną jej spadkobierców. Jednocześnie Prezydium orzekło o przyznaniu tytułem odszkodowania na rzecz uprawnionych spadkobierców łącznej kwoty [...]złotych. Po rozpatrzeniu odwołania J. J. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (Komisja) decyzją z [...] grudnia 1968 r. utrzymała powyższe orzeczenie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Komisja podała, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], na przedmiotowej nieruchomości ma być przeprowadzona odbudowa zabytkowych kamienic z przeznaczeniem na potrzeby administracyjno–gospodarcze. Lokalizacja ta nie została zmieniona lub uchylona przez właściwy organ planowania przestrzennego, w związku z czym wywłaszczenie nieruchomości jest uzasadnione przepisem art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Pismem z [...] czerwca 2010 r. S. G. i Y. W. – będące jednymi z następców prawnych właścicielki nieruchomości (co stwierdzone zostało postanowieniami Sądu Powiatowego dla [...] z [...].11.1966 r. sygn. akt II [...] i Sądu Rejonowego w [...] z [...].09.2001 r. sygn. akt III [...]) wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z [...] grudnia 1968 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium z [...] września 1968 r., zarzucając im rażące naruszenie art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez brak wskazania podstawy wywłaszczenia w decyzji pierwszej instancji oraz wskazanie celu wywłaszczenia nieprzewidzianego ustawą w decyzji Komisji, a ponadto rażące naruszenie art. 99 k.p.a. (w ówczesnym brzmieniu), poprzez brak wskazania materialnej podstawy prawnej decyzji wywłaszczeniowej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] stycznia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji, oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium uznając, że nie są one dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją tego organu z [...] sierpnia 2013 r. Tutejszy Sąd wyrokiem z 4 czerwca 2014 r. I SA/WA 2721/13 oddalił skargę na powyższą decyzję wniesioną przez S. G. i Y. W.. Na skutek skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 sierpnia 2016 r. I OSK 2661/14 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji oraz decyzje organów obu instancji. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2018 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Komisji oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Prezydenta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji publicznej (Prezydent) Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2018 r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu swojego stanowiska organy przywołały stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2016 r. Wyjaśniły, że jak wynika z akt archiwalnych, celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była odbudowa zabytkowej kamienicy znajdującej się w [...] przy ul. [...], z równoczesnym przeznaczeniem jej na potrzeby administracyjno-gospodarcze wnioskodawcy. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Wydziału Przemysłu Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1968 r., nr [...], uzupełniony w dniu [...] czerwca 1968 r., w związku z wnioskiem Centralnego Związku Rzemieślniczych Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu w [...] Delegatura na [...] i Województwo [...] z [...] kwietnia 1968 r. Wskazały, że Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku uznał, że o wywłaszczenie ubiegał się właściwy do tego organ administracji na wniosek właściwej statutowo centralnej organizacji spółdzielczej, co potwierdza zastosowanie art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. jako podstawy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Opierając się na stanowisku wyrażonym w wyroku NSA organu uznały, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości były potrzeby administracyjno-gospodarcze organizacji spółdzielczej, co oznacza, że dokonane ono zostało na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Wyjaśniły następnie, że niezbędną przesłanką prawidłowego zastosowania ww. przepisu (art. 3 ust. 3) było wykazanie interesu społecznego lub państwowego, rozumianego jako konkretny, uzasadniony interes realizowany przez organizację spółdzielczą będącą beneficjentem wywłaszczenia. Realizacja interesu społecznego bądź państwowego musiała łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla społeczeństwa w przypadku interesu społecznego bądź z realizacją zadań Państwa. Organy uznały, że nie jest możliwe uznanie zamiaru pozyskania przez organizację spółdzielczą nieruchomości na cele realizacji swoich administracyjno-gospodarczych potrzeb za realizację interesu społecznego lub państwowego. W konsekwencji, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA organy uznały, że za podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., i stwierdziły że w sprawie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu polegającego na jego zastosowaniu pomimo braku spełnienia określonych w nim przesłanek. Ustosunkowując się natomiast do argumentu, jakoby w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.), organy wskazały, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r., przesądził, że wywłaszczenie dóbr kultury na rzecz Państwa mogło nastąpić jedynie poprzez realizację przesłanek wynikających z przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, co w omawianej sprawie nie miało miejsca. Organy uznały również, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Ustaliły, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działkę nr [...]. Wskazały, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] jest aktualnie własnością [...] i znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółki [...] Sp. z o.o., Spółka komandytowa oraz spółki I. Z., S. Z., S. C., w udziałach po 14 Ponadto z treści księgi wieczystej oraz z akt sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1997 r., rep. [...]o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności budynku przez [...] Spółdzielnię Wielobranżową w [...], a następnie zbyte na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 2018 r., rep. [...] na rzecz aktualnych użytkowników wieczystych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy cywilnoprawnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste powoduje nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu powołanego art. 156 § 2 k.p.a., bowiem "odwrócenie" skutku w postaci przejścia prawa rzeczowego na nieruchomości nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie przed sądem powszechnym. W skardze wniesionej do tutejszego sądu Prezydent zarzucił organom naruszenie art. 10 k.p.a. Podkreślił, że co prawda organ związany jest wyrażonymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania, lecz nie jest to równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań. Podkreślił, że cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie został zrealizowany i był zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1965 r., z której wynikało, że przewidywana inwestycja obejmująca odbudowę zabytkowych kamienic w [...] z przeznaczeniem na potrzeby administracyjno-gospodarcze była ujęta w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym. Prezydent nie podzielił stanowiska organów, że zamiar pozyskania nieruchomości przez organizację spółdzielczą nieruchomości na cele realizacji swoich potrzeb stanowi realizację interesu pewnej grupy społecznej. Wyjaśnił, że w okresie komunizmu nie było sytuacji, w której realizowany był interes określonej grupy społecznej. Odwołując się do dekretu Rady Ministrów o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu z 21 grudnia 1945 r. (Dz. U. z dnia 13 lutego 1964 r. ) który wprowadzał publiczną gospodarkę lokalami, m.in. w [...] Prezydent wskazał, że po wybudowaniu budynku przy ul. [...] to wydział kwaterunkowy dokonywał przydziału na rzecz konkretnego najemcy. Końcowo Prezydent wskazał, że od czasu wojny właściciel nie odbudował kamienicy przy ul. [...], pomimo że środki na odbudowę pochodziły od Skarbu Państwa Podkreślił, że kamienica miała ogromną wartość historyczną i brak jej zabezpieczenia i przeprowadzenia remontu prowadziłby do jej całkowitego zniszczenia. W tej sytuacji w sprawie miał również zastosowanie art. 33 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. nr 10, poz. 48, dalej "ustawa o ochronie dóbr kultury"). Prezydent wskazał końcowo, że przepisy tej ustawy nie dawały podstawy do wywłaszczenia. W konsekwencji Prezydent wniósł o uchylenie decyzji z [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2018 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Takie samo stanowisko zajęły również uczestniczki postępowania S. G. i Y. W. w piśmie procesowym z [...] stycznia 2021 r. Zarządzeniem z [...] marca 2021 r. Przewodnicząca Wydziału skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione. Strony zostały również poinformowane po możliwości zgłoszenia dodatkowego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] sierpnia 2018 r. odpowiadają prawu. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania Sąd wskazuje, że wprawdzie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., na organach administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji powinny one umożliwić stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale by uczynić skutecznym zarzut oparty na tym przepisie, strona skarżąca winna wskazać, jakiej dokładnie czynności procesowej organ odmówił jej dokonania i wykazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało to uchybienie. W niniejszej sprawie Prezydent nie wykazał jakie czynności mogły dodatkowo zostać podjęte przez organy administracji w szczególności nie wskazał jakie ewentualnie dowody mogłyby być jeszcze zostać przeprowadzone. Dodatkowo wskazać należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła zgodności z prawem decyzji Prezydium i utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji i prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu takim organ nadzoru bada, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 158 § 1 k.p.a. Co do zasady, w postępowaniu takim organ nie prowadzi postępowania dowodowego opierając się na stanie faktycznym ustalonym i zamkniętym na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Podnosząc zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Prezydent pomija, że pismem z [...] lutego 2020 r. został powiadomiony o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień i wniosków oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismo to doręczone zostało Prezydentowi za pośrednictwem epuapu [...] lutego 2020 r. Termin 7 dni wyznaczony na zapoznanie z aktami upływał zatem jeszcze przed ogłoszeniem na terenie Polski stanu zagrożenia epidemicznego. Ogłoszenie tego stanu dokonane zostało z dniem 14 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.). Prezydent wskazywał również, że organ jest związany wytycznymi i wskazaniami wynikającymi z wyroku sądu administracyjnego, jednak nie może ograniczyć się do realizacji tych wytycznych. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2016 r. I OSK 2661/14 uchylającym wyrok tutejszego sądu oraz decyzje nadzorcze obu instancji przesądził, że decyzja Komisji oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że obie decyzje poddane kontroli w trybie nieważnościowym dotknięte są kwalifikowaną wadą (rażącym naruszeniem prawa) Wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa polegało na dokonaniu wywłaszczenia w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. w sytuacji, w której nie wystąpiły określone tą ustawą przesłanki wywłaszczenia. Nie chodzi przy tym o brak wyraźnego wskazania podstawy prawnej. Samo tego rodzaju uchybienie nie stanowiłoby rażącego naruszenia art. 99 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowych). NSA wskazał następnie, że art. 3 ustawy z 12 marca1958 r. przewidywał trzy odrębne sytuacje, które uzasadniały wywłaszczenie nieruchomości. Wyjaśnił, że w sprawie nie było sporu, co do tego, że podstawą wywłaszczenia nie był art. 3 ust. 2 ustawy z 12 maca 1958 r. Sąd kasacyjny wyjaśnił następnie, że w sprawie pozostawało poza sporem, że o wywłaszczenie ubiegał się właściwy organ administracji (Prezydium Rady Narodowej miasta [...]) na wniosek właściwej statutowo centralnej organizacji spółdzielczej (Centralnego Związku [...] Spółdzielni [...] i [...] w [...]). Postępowanie wywłaszczeniowe zostało zatem wszczęte w trybie określonym w art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Organizacja spółdzielcza brała udział w całym postępowaniu. Nie może też budzić wątpliwości, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości miało służyć potrzebom administracyjno-gospodarczym organizacji spółdzielczej. Te okoliczności jednoznacznie zatem wskazują, że podstawą prawną wywłaszczenia był przepis art. 3 ust. 3 ustawy. Dla prawidłowego zastosowania tego przepisu niezbędnym było wykazanie (lub istnienie) interesu społecznego lub państwowego. Nie chodzi przy tym o interes abstrakcyjny lecz o konkretny, uzasadniony interes realizowany przez organizację spółdzielczą będącą beneficjentem wywłaszczenia. Realizacja interesu społecznego lub państwowego musi się łączyć bądź z powszechnością i ogólną dostępnością dla społeczeństwa (interes społeczny), bądź z realizacją zadań Państwa. Organizacja spółdzielcza zamierzająca pozyskać nieruchomość dla zaspokojenia swoich potrzeb administracyjno-gospodarczych nie realizuje interesu społecznego – zaspokaja jedynie potrzeby określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. NSA wyjaśnił, że nie wynikało ze zgromadzonego w sprawie materiału, aby organizacja spółdzielcza miała realizować interes państwowy. Zatem podnoszone w skardze argumenty dotyczące realizacji przez organizację spółdzielczą celu społecznego stanowią polemikę ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie. Ich uwzględnienie przez organy lub przez obecnie rozpoznający sprawę sąd oznaczałoby naruszenie art. 153 p.p.s.a. Prezydent powoływał się w skardze również na ustawę o ochronie zabytków. Ten zarzut również jest niezasadny w świetle wynikającego z art. 153 p.p.s.a. związania organu i sądu oceną prawą dokonaną w prawomocnym wyroku sądu. W wyroku sądu kasacyjnego wskazano, że próba uzasadnienia interesu społecznego ochroną dziedzictwa kulturowego, stanowiła nieuprawnione wykroczenie poza ramy postępowania, którego przedmiotem była ocena wydanych decyzji wywłaszczeniowych. NSA wyjaśnił, że w przypadkach określonych w art. 33 ustawy o ochronie dóbr kultury zabytek mógł być przejęty na własność Państwa. Jednak przejęcie takie mogło nastąpić jedynie z uwzględnieniem przesłanek wynikających z tej ustawy. W szczególności przejęcie takie mogło nastąpić wyłącznie na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków lub starosty (art. 34 ust. 1 ustawy), dokonywał tego przejęcia na własność Państwa wojewódzki konserwator zabytków (art. 34 ust. 2 ustawy), a ponadto niezbędne było wykazanie, że zachodzą przesłanki z art. 33 ustawy. W poddanym kontroli postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji wywłaszczeniowych żadna z tych okoliczności nie występowała i nie była przedmiotem tego postępowania. Nie mogła zatem stanowić uzasadnienia dla wydania tych decyzji. W tej sytuacji, jak wyjaśnił NSA, przyjmując za podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowych art. 3 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., należało stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu polegającego na jego zastosowaniu pomimo braku spełnienia określonych w nim przesłanek. NSA wyjaśnił również, że nie sposób przyjąć, aby podstawą wywłaszczenia miał być przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.. Podkreślił, że dopuszczalność wywłaszczenia na tej podstawie uzależniona była od niezbędności wywłaszczanej nieruchomości dla ubiegającego się. Ubiegającym w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł być zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Organizacja spółdzielcza do żadnej z tych grup się nie zalicza. Przedmiotowa nieruchomość nie była zatem niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie. Gdyby nawet przyjąć, że realizacja zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych mogła stanowić samoistny cel wywłaszczenia, to zamiar odbudowy budynku na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych z przeznaczeniem na potrzeby administracyjno-gospodarcze spółdzielni nie może być uznany za przesłankę niezbędności wywłaszczenia tej nieruchomości nawet wówczas, gdy takie zadanie inwestycyjne zostało ujęte w zatwierdzonym planie gospodarczym (podobnie NSA w wyrokach z dnia 17 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1505/03, niepubl., oraz z dnia 29 lipca 1981 r., sygn. akt SA 979/81, publ. ONSA 1981/2/74). Organy rozpoznające ponownie sprawę na skutek wyroku NSA uwzględniły przedstawioną w nim ocenę prawną. Od daty wydania tego wyroku do dnia wydania decyzji nie doszło do zmiany stanu prawnego ani faktycznego uzasadniającego odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że podziela również w pełni stanowisko organów, z godnie z którym oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie umów cywilnoprawnych a następnie obrót tym prawem przesądza o zaistnieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych skutkujących koniecznością stwierdzenia, że decyzje wydane w postępowaniu zwykłym wydane zostały z naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający obecnie sprawę dostrzega, że w dniu wydania wyroku to jest 26 października 2021 r. obowiązywała już ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) zmieniająca przepisy k.p.a.w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed upływem 30 lat od daty zgłoszenia wniosku w sprawie stwierdzenia jej nieważności Sąd rozpoznając skargę zobowiązany był jednak do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Przepisy przejściowe do tejże ustawy odnoszą się wyłącznie do postępowań administracyjnych nie zaś sądowych. W konsekwencji, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.