I SA/Wa 201/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi [...]S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju i Technologii, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie [...][...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...] [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. została wydana m.in. na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 146 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa z dnia 8 września 2000 r.). Zgodnie z tym przepisem, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...]P, co do których[...]P nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]P. Minister podniósł, że właścicielem działki nr [...] na dzień [...] grudnia 1990 r. był Skarb Państwa, na podstawie art. 538 Kodeksu Napoleona. Jak wynika natomiast z aktualnej treści księgi wieczystej, prowadzonej dla działki nr [...], obecnym właścicielem tej działki jest Gmina [...]. Podstawę wpisu stanowi decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, sprostowana postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. posiadanie przez przedsiębiorstwo państwowe "[...] [...] Państwowe" przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Na potwierdzenie wykazania tej przesłanki spółka [...][...] Państwowe S.A. wraz wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu przedłożyła wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień [...] marca 2006 r., z którego wynika, że działka nr [...], która decyzją z dnia [...] maja 2008 r. została podzielona na działki [...] i [...], była w użytkowaniu Dyrekcji Okręgowej [...] Państwowych w [....]. Skoro jednak wypis z rejestru gruntów został sporządzony według stanu na dzień [....] marca 2006 r., to uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, czy działka nr [...] znajdowała się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego "[...][...] Państwowe" w dniu 5 grudnia 1990 r. Wobec powyższego organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2016 r. zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...][...] Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29). W odpowiedzi [...][...] Państwowe S.A. wskazały, że działka nr [....] nie jest zabudowana infrastrukturą [....]. Nie przedłożyły żadnego z dokumentów mogących potwierdzić, że działka nr [...] znajdowała się w posiadaniu P [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Minister stwierdził, że wprawdzie przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w sytuacji gdy strona, nawet pomimo wezwań organu nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Polskie [...][...] S.A. wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., poprzez odmowę stwierdzenie nabycia na rzecz [...] [...]Państwowych S.A. z dniem [...] października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżoną decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Zdaniem skarżącej, na organie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym dokonania badania spełnienia wszystkich przesłanek uwłaszczenia. Organ jest zatem zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak by na jego podstawie możliwe było ustalenie, czy w niniejszej sprawie realizują się wszystkie przesłanki pozytywne uwłaszczenia. Powyższe obejmuje ustalenie chociażby kwestii tego, czy spółka była w posiadaniu nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr [....]. Minister wydał zaskarżoną decyzję, działając jako organ odwoławczy, na skutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji Wojewody. Wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja z dnia [...] listopada 2021 r. nie odmawiała natomiast stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. Podstawą prawną wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2006 r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego wymienionych w tym wniosku działek, w tym m.in. działki nr [...], która została następnie podzielona na działki nr [...] i [...], był art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r., co wynika z treści pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2016 r., w którym wniesiono o zmianę podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] P, co do których [...]P nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] P. W rozpoznawanej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że działka nr [...], której dotyczy zaskarżona decyzja, była w dniu 5 grudnia 1990 r. własnością Skarbu Państwa. Przyczyną odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego tej działki było natomiast niewykazanie przez wnioskodawcę, że działka była w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...]P. W ocenie Sądu, stanowisko organów w tym zakresie należy ocenić jako prawidłowe, bowiem skarżąca nie udokumentowała w sposób prawem przewidziany faktu posiadania działki. Jak wynika z treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r., nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez [...] P lub [...]P SA. W art. 35 ust. 3 zostało zawarte upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu potwierdzania posiadania przez [....]P gruntów, o których mowa w art. 34 ust. 1, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Ustawodawca przewidział zatem, że potwierdzenie faktu posiadania gruntów przez [...]P może nastąpić poprzez przedstawienie określonych dokumentów, wymienionych w wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. rozporządzeniu z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...][...] Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. W myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, potwierdzenia posiadania przez [...]P gruntów dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) odpisu z księgi wieczystej, zaświadczenia z księgi wieczystej zamkniętej lub ze zbioru dokumentów dla nieruchomości, jeżeli treść takiego odpisu lub zaświadczenia świadczy o posiadaniu gruntów przez [...]P, 2) wypisu z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), 3) wypisu z ewidencji środków trwałych, prowadzonej przez przedsiębiorstwo[...]P, dotyczącego budynków, budowli lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem, 4) umowy najmu, dzierżawy, użyczenia lub innej umowy, 5) decyzji lokalizacyjnej, 6) pozwolenia na budowę, 7) dokumentu poświadczającego fakt ponoszenia przez [...]P opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości, 8) innych dokumentów potwierdzających realizację inwestycji na posiadanym gruncie i świadczących o poniesieniu przez [...]P własnych środków finansowych na finansowanie budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz modernizacji lub likwidacji budynków, innych urządzeń i lokali, w szczególności takich, jak: a) sprawozdania dotyczące finansowania inwestycji, b) decyzje o przekazaniu środków finansowych na inwestycje, c) umowy o współfinansowaniu kosztów inwestycji, d) orzeczenia i protokoły z badania bilansów. Jak stanowi natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów [...]P można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 k.p.a., który reguluje zasady przeprowadzania dowodów w postępowaniu administracyjnym. Kluczowa dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest okoliczność, że zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki o nr [...]. Jak już wspomniano, działka ta stanowi jedynie część dawnej działki nr [...]. Oznacza to, że niezbędnym warunkiem do wydania decyzji uwłaszczeniowej w omawianym zakresie było wykazanie przez wnioskodawcę, że w dniu 5 grudnia 1990 r. był w posiadaniu tej części nieruchomości, która po podziale uzyskała nr [...]. Tymczasem [...]P nie przedstawiła na żadnym etapie postępowania dokumentów, które w sposób przewidziany w rozporządzeniu z dnia 3 stycznia 2001 r. potwierdzałyby fakt posiadania przez [...]P w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...]. Do wniosku spółka dołączyła wprawdzie wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [...] stanowi tereny kolejowe, jednak, jak słusznie zauważyły organy, wypis ten został wydany na dzień [...] marca 2006 r. nie można zatem wywodzić z niego okoliczności posiadania przez [...]P działki nr [...] w 1990 r. Pozostałe przedstawione przez skarżącą dokumenty, tj. pismo Starosty [....] z dnia [...] czerwca 2006 r. informujące, że działka nr [...] na dzień 5 grudnia 1990 r. znajdowała się z zarządzie [...]P (niepodające jednak, na jakiej podstawie, wniosek taki został wyprowadzony), oświadczenie z dnia [...] maja 2006 r. H. C. - Zastępcy Dyrektora ds. technicznych i J. P. - Zastępcy Dyrektora ds. eksploatacyjnych, którzy stwierdzili, że na dzień 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] znajdowała się w posiadaniu [...]P i pozostaje w posiadaniu [...]P do chwili obecnej, a także decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. ustalająca opłatę roczną, nie mogą zostać uznane za wystarczające dowody na okoliczność posiadania przez[....]P w dniu 5 grudnia 1990 r. działki nr [...]. Wszystkie wymienione dokumenty odnoszą się bowiem do działki nr [...]. Jak jednak wynika z akt administracyjnych, podczas gdy na działce [...] znajduje się infrastruktura [...], to na spornej w niniejszej sprawie działce nr [...] brak jest infrastruktury kolejowej, co wynika z oświadczenia skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Powyższe potwierdza, że z faktu posiadania przez [...] P w dniu 5 grudnia 1990 r. części działki nr [...] (oznaczonej po podziale nr [...]) nie można wyprowadzić wniosku, że [...]P było również posiadaczem pozostałej części tej działki, oznaczonej obecnie nr [...]. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, by wnioskodawca w sposób skuteczny wykazał posiadanie spornej działki. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że organy podjęły działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. i wezwały skarżącą pismem z dnia [...] marca 2016 r. do przedłożenia co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. Dokumenty nadesłane przez skarżącą przy piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. nie potwierdziły tej okoliczności. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 455/19). Zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jednak nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne tego obowiązku nie zwalnia strony postępowania od współudziału w jego realizacji. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, powoływane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jako niezasadne należało zatem ocenić postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca nie wykazała bowiem w przewidziany prawem sposób okoliczności posiadania spornej nieruchomości, organ zaś nie miał zaś możliwości zastąpienia strony w gromadzeniu dowodów, które z uwagi na ich charakter powinny znajdować się w posiadaniu wnioskodawcy. W konsekwencji w sprawie nie doszło również do naruszenia przez organy art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., bowiem niewykazanie posiadania działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. skutkować musiało wydaniem decyzji odmownej. Z tych przyczyn Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Zasadnie bowiem organy przyjęły, że nieprzedłożenie dowodów potwierdzających posiadanie przez [...] P w dniu 5 grudnia 1990 r. spornej nieruchomości, przesądziło o braku kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek uwłaszczenia wskazanych w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Organy prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny przesłanek uwłaszczenia w odniesieniu do spornej nieruchomości oraz w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniły zajęte stanowisko. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).