I SA/Wa 2011/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skąłdzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wstrzymaniu wypłaty równoważnika pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. C. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2004 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy, które stały się podstawą dla wydanego rozstrzygnięcia. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w R., po rozpatrzeniu wniosku D. C. o przydział lokalu mieszkalnego, zgodnie z zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] przyznał mu równoważnik za brak kwatery stałej od dnia 1 grudnia 1992 r. W dniu 25 listopada 1996 r. została zawarta umowa pomiędzy Miejskim Zarządem Budynków w R. a [...] Odziałem Straży Granicznej w R., na skutek której - po uprzednim przeprowadzeniu remontu przez w/w Odział Straży Granicznej - lokal mieszkalny położony w R. przy ul. [...] miał zostać wynajęty temu Oddziałowi. W tym samym dniu strony umowy podpisały również protokół zdawczo-odbiorczy. Decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], wskazany wyżej lokal mieszkalny przydzielono D. C., który w dniu [...] listopada 1996 r. odmówił jego przyjęcia. Następstwem tej odmowy była decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] o wstrzymaniu D. C. wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Decyzja ta jest prawomocna, gdyż nie została przez stronę zaskarżona do sądu administracyjnego. Następnie D. C złożył wniosek o przywrócenie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w R. decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] odmówił przyznania mu tego równoważnika z uwagi na wcześniejszą odmowę przyjęcia przydzielonego lokalu. Pismem z dnia 29 kwietnia 2002 r. (data prezentaty) skarżący zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy przywrócenia mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi Komendant poinformował go, że podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 6 października 2003 r. D. C. wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności uznając, że z uwagi na odmowę przyjęcia przez D. C. lokalu mieszkalnego, koniecznym było wydanie przez organ decyzji o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ze zgromadzonego materiału wynikało, że proponowany lokal pozostawał w zarządzie Miasta i Gminy R., oraz w dyspozycji [...] Oddziału Straży Granicznej w R. Okoliczność ta spowodowała, że Oddział nie mógł ponieść kosztów związanych z jego przygotowaniem do zasiedlenia nie mając pewności, czy zostanie on przydzielony funkcjonariuszowi Służby Granicznej. Przeprowadzenie remontu możliwe było dopiero po przyjęciu przez funkcjonariusza decyzji o przydziale lokalu. D. C. był o powyższych warunkach informowany, a mimo to bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu. Dlatego też - na podstawie § 6 pkt 5 obowiązującego w tym czasie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 1997 r. – organ prawidłowo odmówił mu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wobec tego nie można uznać, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo czy też została wydana bez podstawy prawnej. Zatem wniosek o unieważnienie decyzji jest niezasadny i podlega oddaleniu. Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro D. C. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, to decyzja organu I instancji o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była zasadna. Jednakże organ II instancji dopatrzył się w decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. W tej samej sprawie została bowiem wydana wcześniej decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., która stała się ostateczna i pozostawała w obiegu prawnym. Skoro więc stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, to zbędnym stało się wydanie kolejnej decyzji odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji z uwagi na to, że decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe i organ I instancji powinien umorzyć postępowanie. Skoro tego nie zrobił, to organ II instancji mógł tylko stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji. Wobec takiej treści uzasadnienia decyzji, D. C. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] wskazując, że naruszyła ona w sposób rażący powołane w niej przepisy prawa. Wskazywał, że miał prawo do odmowy przyjęcia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, gdyż lokal ten nie spełniał przysługujących mu norm, nie zawierał koniecznego wyposażenia technicznego oraz nie nadawał się do zamieszkania ze względu na swój stan techniczny. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. Podtrzymał on swoją dotychczasową argumentację i ponownie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Po rozpoznaniu wniosku D. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2004 r. Na powyższą decyzję D. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisał stan faktyczny. W szczególności skarżący zaznaczył, że Komendant Główny Straży Granicznej bezzasadnie przyjął, iż odmówił on przyjęcia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego bez podania przyczyn, gdy tymczasem jego odmowa przyjęcia lokalu była zasadna. Był to lokal z niepełnym wyposażeniem i nie odpowiadający wymaganym normom, wobec czego - do czasu wyremontowania go i właściwego wyposażenia - miał on prawo do odmowy przyjęcia lokalu w takim stanie technicznym. Podkreślił również, że żaden przepis nie wymaga, aby przyczyny uzasadniające odmowę były podane w formie pisemnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie. Organ nie podzielił podniesionych przez D. C. w skardze zarzutów i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innego powodu niż powody podnoszone w skardze. Na wstępie - wobec skomplikowanego stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy - wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu była zgodność z prawem decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] września 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...], na mocy której organ wstrzymał D. C. wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jako podstawę prawną swojej decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. organ powołał art. 96 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. nr 78, poz. 462 z 1991 r. ze zm.) oraz § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b zarządzenia nr 44 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad wypłaty policjantom, funkcjonariuszom UOP i funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważników pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MSW z 1993 r., nr 3 poz. 43 ze zm.) Zgodnie z w/w art. 96 ust. 1 funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadali lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast § 13 ust. 1 pkt 2 litera b powołanego zarządzenia stanowił, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługiwał funkcjonariuszowi, jeżeli bezzasadnie odmówił on przyjęcia proponowanego mu przez organ lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom, z pełnym wyposażeniem technicznym. Tak więc z treści powołanego wyżej § 13 wynika, że nie przewidywał on możliwości wstrzymania wypłaty równoważnika. Mimo to taka decyzja została jednak wydana. Prowadzi to do konkluzji, że - wbrew ustaleniom Komendanta Głównego Straży Granicznej - decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia [...] grudnia 1996 r. o wstrzymaniu wypłaty równoważnika została wydana bez podstawy prawnej, a zatem dotknięta jest wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponieważ powyższa decyzja o wstrzymaniu wypłaty równoważnika pieniężnego, wydana została bez podstawy prawnej, dlatego też Komendant Główny Straży Granicznej, do którego trafił wniosek D. C o stwierdzenie jej nieważności, miał podstawy do takiego rozstrzygnięcia. Skoro jednak nie zrobił tego, to zarówno rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2004 r. jak i z dnia [...] października 2004 r., - jako niezgodne z prawem należało uchylić, co oznacza również, iż koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę, Komendant Główny Straży Granicznej będzie miał na uwadze fakt, że Sąd nie podzielił jego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., odnośnie tego, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - z dnia [...] grudnia 1996 r. Decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r. odmawiała przyznania równoważnika, natomiast decyzja z dnia [...] grudnia 1996 r. wstrzymywała przyznanie równoważnika, a nie są to pojęcia tożsame. Ponadto Sąd pragnie również zwrócić uwagę na to, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w R. zgodnie z zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] przyznał D. C. równoważnik za brak kwatery stałej od dnia [...] grudnia 1992 r. Przyznanie tego równoważnika nastąpiło w formie decyzji, która do dnia dzisiejszego pozostaje w obrocie prawnym, gdyż nigdy nie została uchylona. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku