I SA/Wa 2011/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr KO C/2815/Pn23 w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr 301/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium") postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r. o sygn. KOC/2815/Pn23 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 24 kwietnia 2023 r. nr 301/2023, wydanym w przedmiocie podziału nieruchomości, w którym to organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (dalej także jako "nieruchomość nr [...]") oraz nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (dalej także jako "nieruchomość nr [...]"), położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Postanowienie Kolegium zapadło w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 29 czerwca 2022 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej jako "Spółka") wystąpiła o zatwierdzenie podziału nieruchomości nr [...] oraz nieruchomości nr [...]. Do wniosku zostały dołączone m.in. akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 16 lutego 2022 r. poświadczający zbycie dzielonych nieruchomości na rzecz Spółki, wstępny projekt podziału, kserokopie wypisów z rejestru gruntów i budynków, czy też wyrysy z map ewidencyjnych. Przed Prezydentem zostało przeprowadzone obszerne postępowanie wyjaśniające, zakończone w dniu 24 kwietnia 2023 r. wydaniem postanowienia negatywnie opiniującego proponowany podział nieruchomości nr [...] oraz nr [...] jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...], stanowiącego treść uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2010 r. (Dz. Urz. woj. maz. nr [...] poz. [...] z dnia [...] października 2010 r., przywoływany dalej także jako "plan tzw. [...]"). Dla uzasadnienia takowego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że podziału nieruchomości można dokonać wówczas, jeżeli jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym ustaleniami planu tzw. [...] z przeznaczeniem pod funkcję mieszkaniowo-usługową, oznaczonym na rysunku planu symbolem MU III. Wobec tego Prezydent przywołał § 8 planu tzw. [...] w którym ustalono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów o funkcji MU III. Przy czym jeżeli proponowany podział nieruchomości nr [...] i nieruchomości nr [...] zostałby przeprowadzony, wówczas powstałyby działki: 1) nr [...] o pow. 0, 0492 ha z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniowo-usługową, 2) nr [...] o pow. 0, 0492 z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniowo-usługową, 3) nr [...] o pow. 0, 0096 ha z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną, 4) nr [...] o pow. 0, 0492 ha z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniowo-usługową, 5) nr [...] o pow. 0, 0492 ha z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniowo-usługową, 6) nr [...] o pow. 0, 0096 ha z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. Działki o numerach [...] w projekcie zostały zaplanowane jako działki podlegające połączeniu w jedną działkę, w konsekwencji mającą stanowić obsługę komunikacyjną dla nowo powstałych działek nr [...], znajdujących się w drugiej linii zabudowy. Prezydent konkludując uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazał, że projekt podziału jako niespełniający warunku wynikającego z § 8 ust. 11 planu tzw. [...] nie może zostać zaopiniowany pozytywnie. W ocenie Prezydenta wydzielenie działek nr [...] z obsługą komunikacyjną przez drogę wewnętrzną - działki nr [...], nie zapewni bezpośredniej a jedynie pośrednią obsługę komunikacyjną i inżynieryjną przez ową drogę wewnętrzną, zatem w ocenie organu niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie. Zażalenie na opisane powyżej postanowienie Prezydenta wniosła Spółka. W wyniku rozpoznania zażalenia Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło stan faktyczny ustalony przez Prezydenta, następnie uznany przez Kolegium, jednocześnie dokonując wykładni art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., przywoływanej dalej jako "u.g.n."). Kolegium uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazało za Prezydentem, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym wydzielone działki powinny być odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu. W ocenie Kolegium, organ administracji publicznej nie ma uprawnienia do tego, aby dokonywać jakiejkolwiek interpretacji zapisów i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma natomiast obowiązek do odczytywania treści tego planu wprost, i tylko taką treść może umieścić w wydanym postanowieniu. Dalej Kolegium zaznaczyło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pełni rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie. Podsumowując swoje rozstrzygnięcie Kolegium powołując się na § 8 ust. 11 planu tzw. [...], zaznaczyło że brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz brak bezpośredniego dostępu do mediów (obsługa inżynieryjna) planowanych do wydzielenia działek nr [...] uniemożliwia uznanie projektowanego podziału za zgodny z ustaleniami planu tzw. [...]. Skargę na postanowienie Kolegium z 16 sierpnia 2023 o sygn. KOC/2815/Pn23 wniosła Spółka. W treści swojej skargi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, mianowicie: - art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu negatywnej opinii dotyczącej zgodności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo istnienia podstaw do wydania opinii pozytywnej; - §8 ust. 11 planu tzw. [...], polegające na zaniechaniu dokonania należytej, całościowej jego wykładni; - art. 21 Konstytucji RP oraz art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie ich znaczenia w procesie wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 803, przywoływanej dalej jako "k.p.a.") poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji pomimo istnienia podstaw do uchylenia tego postanowienia na podstawie tych przepisów; - art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wydanego postanowienia do argumentów prawnych, przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania i arbitralne uznanie, że §8 ust. 11 planu tzw. [...] jest jasny i nie podlega interpretacji, a także poprzez stwierdzenie, że w postępowaniu orzekającym o zgodności projektu podziału z planem miejscowym organ w ogóle nie może dokonywać interpretacji ustaleń planu oraz art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Przy tak przedstawionych zarzutach, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego, jak i poprzedzającego postanowienia, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz według norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Kolegium z 16 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta z 24 kwietnia 2023 r. wydane w przedmiocie dotyczącym podziału nieruchomości, w którym organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości nr [...] oraz nieruchomości nr [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Wskazania zatem na wstępie wymaga, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach (gdy skargą objęte jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym) nie jest uzależnione od woli skarżącego. Złożenie więc przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2021 r., sygn. I OSK 4109/18), co też Sąd orzekając w niniejszej sprawie uczynił. Odnosząc się natomiast już bezpośrednio do postępowania będącego przedmiotem kontroli Sądu, zaznaczenia wymaga że postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje opiniowanie wstępnego projektu podziału przez organ gminy. Opinię wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Drugim etapem w razie uzyskania pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału jest zatwierdzenie projektu podziału w drodze decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Spółka występująca z takim wnioskiem, przedstawiając jednocześnie akt notarialny poświadczający zbycie dzielonych nieruchomości na jej rzecz niewątpliwie takim interesem prawnym się legitymuje. Kolejno dla pozytywnego zakończenia postępowania zainicjowanego wyżej wskazanym wnioskiem organ winien jest ustalić zgodność takiego podziału z prawem. Artykuł 93 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi o tym, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Dopiero w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 u.g.n. (ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Dalej ustawodawca w art. 93 ust. 3 u.g.n. wyjaśnia, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również w rozumieniu tego przepisu wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Ponadto na terenie, na którym położone są nieruchomości objęte postępowaniem obowiązuje plan tzw. [...]. Nieruchomość objęta projektem podziału w tym planie znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MU III, przeznaczonym pod zabudowę w formie budynków wolnostojących do 4 mieszkań w budynku, bliźniaczych (do 2 mieszkań w segmencie), szeregowych (segmenty jednomieszkaniowe) do 5 segmentów w jednym szeregu wykluczając łączenie segmentów więcej niż jednomieszkaniowych w zespoły wielosegmentowe. Z kolei w § 8 ust. 11 tego planu zakazuje się realizacji więcej niż jednego domu mieszkalnego na działce - realizacja drugiego domu mieszkalnego winna być poprzedzona wydzieleniem działki budowlanej, spełniającej warunki niniejszego planu, w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie. Podkreślić należy, że opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 107/13). Organy obu instancji uznały, że brak było podstaw do pozytywnego zaopiniowania przedstawionego wstępnego projektu podziału działek, ponieważ wydzielone w wyniku podziału działki nie spełnią warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mianowicie wydzielenie działek nr [...] z obsługą komunikacyjną przez drogę wewnętrzną - działki nr [...], nie zapewni w ocenie organów bezpośredniej a jedynie pośrednią obsługę komunikacyjną i inżynieryjną przez drogę wewnętrzną, zatem w ocenie organu niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie. Skarga na rozstrzygnięcie wydane tak przez Prezydenta, jak i następnie przez Kolegium, jest zasadna. Skarżąca Spółka trafnie zauważyła, że sformułowanie "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie" zawarte w § 8 ust. 11 planu tzw. [...] w sposób nadmierny ogranicza wykonywanie prawa własności, wszak zapis ten należy uznać za zawężający, ograniczający uprawnienie wynikające z powszechnie obowiązującej regulacji ustawowej, nieuzasadnione uwarunkowaniami przestrzennymi terenu oraz zaprzeczające funkcji zabudowy wolnostojącej. Zapis ten w sposób jednoznaczny jest sprzeczny z przywołanym uprzednio art. 93 ust. 3 u.g.n., jednakowoż jego naruszenie sięga również i do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 2029), gdzie prawodawca wprost wyraził definicję dostępu do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 ust. 14). Należy zaznaczyć, że wymieniona powyżej definicja w szczególności odnosi się bezpośrednio do jej rozumienia w świetle ustawy w której została zawarta, to jednak bezzasadnym byłoby w pełni oderwanie brzmienia tego przepisu, jak również art. 93 ust. 3 u.g.n., od wykładni systemowej, założenia jakim kierował się prawodawca wprowadzając owe przepisy w aktach prawnych o randze ustawy. Podkreślenia wymaga, że uchwała rady miasta o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do pewnego obszaru. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu. Skoro natomiast sformułowanie wyrażone w § 8 ust. 11 planu tzw. [...], tj. odnoszące się do działki "w bezpośredni sposób obsłużonej komunikacyjnie i inżynieryjnie", nie znajduje swojego odbicia w akcie prawnym o randze ustawowej, a sądy administracyjne wielokrotnie stwierdzały nieważność miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymienionego wcześniej sformułowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1186/15, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2348/21) to wskazać należy, że organy błędnie uznały brak podstaw do przeprowadzenia wykładni tego paragrafu. Przeprowadzenie takiej wykładni doprowadziłoby bowiem do wychwycenia, że przepis aktu prawa miejscowego przyznaje właścicielowi uboższe prawo gospodarowania swoją własnością, niż czyni to ustawa, z czym Sąd orzekający w obecnym składzie zgodzić się nie może. Zaznaczenia również wymaga też kwestia dostrzeżona przez Prezydenta, który uzasadniając postanowienie zauważył, że plan tzw. [...] nie zawiera definicji sformułowania "bezpośredniego sposobu obsłużenia komunikacyjnie i inżynieryjnie" nieruchomości ujętych w tym planie. Jednakże organy obu instancji zaniechały wyjaśnienie dlaczego sformułowanie to potraktowały jako rozstrzygnięcie w kwestii dostępu do drogi publicznej, a dodatkowo dokonały tego w sposób zawężający uprawnienie wynikające z art. 93 ust. 3 u.g.n. Warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego, jednocześnie jeżeli plan ten nie rozstrzyga tak jak w niniejszej sprawie kwestii dostępu do drogi publicznej, to organ musi zbadać czy proponowane do wydzielenia działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej i czy w związku z tym nadają się do zagospodarowania zgodnie z ich przeznaczeniem. Podział jest dopuszczalny, gdy nieruchomość ma takie parametry i powierzchnię, że daje się zagospodarować zgodnie z przewidywaniami planu i jednocześnie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że brak było podstaw do pozytywnego zaopiniowania przedstawionego wstępnego projektu podziału nieruchomości, bowiem wydzielone w wyniku podziału działki nie spełniają warunków określonych w planie tzw. [...] i nie będą mogły być zagospodarowane zgodnie z ustaleniami planu. Zważyć przeto należy, że zaproponowany podział działek przez Spółkę zawierał wydzielone działki o numerach [...], które bez wątpienia zapewniały nowo wydzielanym działkom w drugiej linii zabudowy dostęp do drogi publicznej w rozumieniu określonym przepisami u.g.n., co wynika wprost z mapy projektu podziału dołączonej do akt postępowania. Organy nie wyjaśniły dlaczego uznały, że wydzielenie drogi wewnętrznej na wyżej wskazanych działkach nie zapewni dostępu do drogi publicznej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., a wraz z tym § 8 ust. 11 planu tzw. [...]. Dodatkowo w szczególności postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Według tego przepisu uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno m.in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie postanowienia Kolegium sprowadza się do powołania obszernego rysu historycznego postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, z powołaniem brzmienia przepisów mających znaczenie w sprawie. Słusznie organ dążył do ustalenia stanu faktycznego i następnie jego przedstawienia w uzasadnieniu, jednak jest to pierwszy z elementów, poprzedzający późniejsze zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni. Brak wyrażenia drugiego z elementów uzasadnienia rozstrzygnięcia stanowi o naruszeniu wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji weźmie zatem pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną oraz wykładnię przepisów u.g.n., które jak przesądził Sąd, mają zastosowanie wobec braku definicji dostępu do drogi publicznej w planie tzw. [...]. Następnie, jeżeli zostały ku temu spełnione wszystkie pozostałe warunki, pozytywnie zaopiniuje wstępny projekt podziału nieruchomości zaproponowany przez Spółkę, ewentualnie wyczerpująco wyjaśni dlaczego w jego ocenie dostęp do drogi publicznej nie został przez Spółkę zapewniony we wstępnym projekcie podziału, pomimo tego że droga wewnętrzna jest wykazana na dołączonej mapie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.