I SA/Wa 2013/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. B., A. N., Z. B., A. W., J. S. i J. B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowa Komisja Ziemska w G. aktem nadania nr [...] z dnia [...] listopada 1954 r. nadała J. B. działkę rolną położoną w P. przy ul. [...]. Na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954 r., [...], wywłaszczono m.in. J. B. z części parceli nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2. Kolejnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] maja 1956 r., [...] wywłaszczono za odszkodowaniem J. B. z części parceli nr [...] o pow. [...] m2. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] , jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Następcy prawni J. B. wnieśli m.in. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954 r. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, iż na mocy decyzji wywłaszczeniowych pozbawiono ich prawa do gruntu nabytego na podstawie aktu nadania ziemi z dnia [...] października 1961r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954 r. został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków wskazanych w wezwaniu - o czym wnioskodawcy zostali poinformowani przez Wojewodę [...] pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Zaś postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy spełnione zostały wymogi formalne warunkujące wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności zobowiązany był zatem ustalić, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego. Dodał, iż zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. W świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. regulujących problematykę komunalizacji mienia, stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby mogą brać udział w tym postępowaniu gdy wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji (patrz wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998r., sygn. akt I SA 873/98). Minister stwierdził, że na mocy aktu nadania z dnia 26 listopada 1954 r. Powiatowa Komisja Ziemska w G. nadała J. B. działkę rolną położoną w P. przy ul. [...]. Jednakże na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954 r., nr [...] wywłaszczono go z części parceli nr [...]o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] maja 1956 r., nr [...] dokonano wywłaszczenia za odszkodowaniem z części parceli nr [...] o pow. [...] m2. Przy czym w działce nr [...] zawiera się część dawnej działki nr [...] odpowiadającej części działki nr [...], wywłaszczonej na mocy w/w orzeczeń, które stały się podstawą do uznania Skarbu Państwa za właściciela działki nr [...]. Dodatkowo organ zauważył, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954 r. został pozostawiony bez rozpoznania. Skoro orzeczenia dotyczące wywłaszczenia działki nr [...] odpowiadającej w części działce nr [...], nie zostały wzruszone, to tym samym pozostają w obrocie prawnym. Zatem wnioskodawców nie można uznać za strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. - z uwagi na fakt, że zarówno w dniu [...] maja 1990 r. jak i obecnie nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości ozn. jako działka nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili następcy prawni J. B. podnosząc, że uzasadnienie postanowienia eliminuje możliwość ustalenia nieprawidłowości polegającej na zmianie oznaczenia działek stanowiących własność poprzednika prawnego wnioskodawców, tj. J. B.. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]maja 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia podniósł, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawiera z żadnych nowych argumentów, ani nowych okoliczności, które mogłyby czynić zasadnym uchylenie postanowienia organu I instancji. Dodał, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Przymiot strony nie przysługiwał także w postępowaniu komunalizacyjnym. Następnie przytoczył treść art. 28 kpa i stwierdził, że stroną postępowania jest ten kto legitymuje się własnym oczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym, opartym na określonym przepisie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyjaśniony problem "interesu prawnego", m.in. w wyroku z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub graniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Jednocześnie od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest poparty na przepisie prawa materialnego. W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na postawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa, właściwa gmina oraz podmiot, który wykaże posiadanie tytułu prawnego do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczającym jej komunalizację. Podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Trzeba pamiętać przy tym, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego, jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, iż z pisma Starostwa Powiatowego w Gliwicach z dnia 19 marca 2012 r. wynika, że archiwalna działka nr [...] zawierała część działki o nr [...], odpowiadającej części wywłaszczonej działki nr [...]. Zatem wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. Skargę na powyższe postanowienie złożyli: M. B., A. N, Z. B., A. W., J. S. i J. B. wnosząc o jego uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...] dotyczącej komunalizacji wskazanej w decyzji nieruchomości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 28 kpa, przez odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony, wobec "niewykazania interesu prawnego" opartego na konkretnym przepisie prawa podczas, gdy ze skierowanych do organów administracji pism wynika, iż prawa skarżących jako właścicieli nieruchomości wykazanych w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w G. zostały naruszone niezgodnymi z prawem decyzjami administracyjnymi. Skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, mocą których dokonano dyspozycji nieruchomościami skarżących i ich rodziny, korzystając ze zmienionych numerów działek i nowego wpisu do ksiąg wieczystych. Podnieśli, że postępowanie administracyjne w tej sprawie odbywało się bez udziału współwłaścicieli wpisanych do księgi wieczystej KW [...]. Fakty te sygnalizowane były w toku całego postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Dodali, iż księga wieczysta [...]Sądu Rejonowego w G. utworzona została z inicjatywy organu administracji 8 lat po decyzji wywłaszczeniowej, zawierającej nieścisłości i nie potwierdzonej wypłatą stosownego odszkodowania. Stwarza to uzasadnioną wątpliwość, co do procesu scalania i podziału gruntów oraz zmiany numeracji działek. Cały ten proces odbywał się bez wiedzy stron, na których rzecz przemawiała zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził, iż wziął brał pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W związku z czym podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...]sierpnia 2012 r., oraz poprzedzającym postanowieniu z dnia [...]maja 2012 r. i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 kpa. Przy czym stroną postępowania nadzorczego jest strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną w tym trybie decyzją, jak również podmiot, który wykaże, że decyzja ta narusza jego interes prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 770/06). Przy czym podkreślić należy, że na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można w żaden sposób domniemywać. Zdaniem Sądu Minister Administracji i Cyfryzacji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazali, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...] naruszała ich prawa rzeczowe do działki nr [...], ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Z akt administracyjnych sprawy bez żadnych wątpliwości wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa mienia należącego do Państwa, jak też po tej dacie, nie legitymowali się oni żadnym tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości - bowiem grunt ten został wywłaszczony na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954 r., Nr [...], którym wywłaszczono m.in. J. B. z części parceli nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] maja 1956 r., Nr [...], na mocy którego wywłaszczono za odszkodowaniem J. B. z części parceli nr [...] o pow. [...] m2. Przy czym - jak wynika z akt sprawy - z części działki oznaczonej nr [...] powstała działka [...], której cześć weszła w skład skomunalizowanej działki [...]. Należy podkreślić, że skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następują z dniem 27 maja 1990 r. i mogą dotyczyć składników w ich stanie faktycznym, tj. granicach oraz oznaczeniu ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Dopóki zatem powyższe orzeczenia znajdują się w obrocie prawnym i nie została prawomocnie stwierdzona ich nieważność, to wywołują one skutki w sferze prawa materialnego - a właścicielem gruntów w dacie komunalizacji był Skarb Państwa. Wobec powyższego Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru, iż strona skarżąca nie mając żadnego tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości – nie ma też interesu prawnego i tym samym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Interesu prawnego skarżących nie można wywodzić również z powołanego w skardze przepisu art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP, bowiem przepisy te odnoszą się do ochrony prawa własności, a prawo to w świetle obowiązujących w niniejszej sprawie ustaleń oraz przepisów przysługuje Gminie [...], a przed datą komunalizacji Państwu. Przy czym podkreślić należy, iż wniosek w części dotyczącej decyzji wywłaszczeniowej został pozostawiony bez rozpoznania. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje argument skarżących, że korzystając ze zmienionych numerów działek rozdysponowano - w wyniku wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji - gruntami poprzednika prawnego skarżących. Nie przedstawili w tym zakresie żadnych dokumentów potwierdzających, iż nieruchomość oznaczona ewidencyjne jako działka [...] w dacie komunalizacji należała do nich. Z kolei materiał dowodowy w tym zakresie potwierdza, że z części wywłaszczonej w latach 50 przedmiotowej nieruchomości powstała właśnie działka [...]. Na marginesie należy wskazać, że zmiany numerów działek w ewidencji gruntów dokonywane są w trybie administracyjnym, zatem strona posiadając tytuł prawnorzeczowy do części gruntu może wykazać ten fakt w stosownym postępowaniu. Podsumowując Sąd stwierdził, że Minister Administracji i Cyfryzacji prawidłowo uznał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie mogło być wszczęte na wniosek następców prawnych J. B. - co obligowało go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 kpa. Skarżący nie był bowiem stroną postępowania komunalizacyjnego, jak również w dacie 27 maja 1990 r. nie legitymowali się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Nie posiadają zatem żadnego interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 kpa – który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.