I SA/Wa 2013/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Powiatu w Ł. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami stanowiącego własność R. G. o pow. [...] ha położonego we wsi W. Ł., gmina B. oznaczonego nr [...] i [...] na mapie ewidencyjnej wsi W. Ł. jako opuszczonego przez właściciela po dniu [...] r. bez odszkodowania i w stanie wolnym bez obciążeń. Pismem z dnia [...] r. Z. C., jako następca prawny R. G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] r. W wyniku ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie wskazując, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku Z. C. jest Wojewoda [...]. Pismem z dnia [...] r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wojewodzie [...] akta przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwie rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). Organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy w sprawie potwierdza, że przedmiotowe gospodarstwo rolne spełniało wszystkie przesłanki wynikające z treści § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, a zatem jako opuszczone podlegało przejęciu na własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika bowiem, że R. G. wyprowadził się do syna zamieszkałego w S., a nadto w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. był zatrudniony w P. Z. U. Z. w S. Tym samym w dacie wydania decyzji przedmiotowe gospodarstwo rolne nie było uprawiane, co również znalazło potwierdzenie w piśmie Urzędu Powiatowego w Ł. z dnia [...] r. Ponadto organ stwierdził, że R. G. został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania i pomimo stosownego pouczenia o skutkach braku odpowiedzi, nie złożył wyjaśnień w sprawie. Również przedmiotowa decyzja została mu skutecznie doręczona na adres w S. i pomimo jej doręczenia nie została zaskarżona. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] r. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia [...] r. Z. C. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że pomimo braku zgłoszenia przez strony postępowania faktu śmierci A. G. (następcy prawnego po R. G.) jego następcy prawni wskazani w postanowieniu Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...] brali udział w postępowaniu przed organem I instancji i tym samym uchylenie decyzji ze wskazanej przyczyny byłoby niezasadne. Ponadto Minister podtrzymał stanowisko, że z akt sprawy i ustalonego stanu faktycznego wynika, że na dzień wydania decyzji z dnia [...] r. przez Naczelnika Powiatu w Ł. gospodarstwo rolne stanowiące własność R. G. było gospodarstwem opuszczonym, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia [...] r. wniosła Z. C. Zarzuciła decyzji wydanie jej z naruszeniem prawa. Wskazała, że ojciec R. G. wyprowadził się do brata, jednakże na gospodarstwie rolnym pozostał syn A. G., który do [...] r. zajmował się gospodarstwem rolnym. Następnie gospodarstwo rolne było uprawiane przez skarżącą i jej siostrę, tj. kawałek ziemi uprawiały dla własnego użytku. Wskazała, że pozostała ziemia nie była uprawiana z uwagi na niszczenie upraw przez zwierzęta leśne. Wskazała, że ojciec jej złożył w [...] r. wniosek nie o zalesienie, a o wypłatę odszkodowania za zalesienie przedmiotowej działki oraz o zwrot kosztów budynków. Podniosła również, że informowała Urząd Wojewódzki o śmierci A. G. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, wyrażone w uzasadnieniach decyzji, które wbrew zarzutom skargi nie naruszyły przepisów tak prawa materialnego jak i procesowego. Przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] r. tj. w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, to przepisy ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniające ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32 poz.161) oraz §1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych ( Dz.U. Nr 39,poz.198). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest natomiast decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] r. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Niniejsze postępowanie toczy się w trybie nadzoru, a podkreślić należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 k.p.a. - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo odpowiedziały na zarzuty wniosku skarżącej w sprawie decyzji wydanej w dniu [...] r. przez Naczelnika Powiatu w Ł., nie podzielając okoliczności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty skarżącego są bowiem chybione, sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a jednocześnie są oparte na okolicznościach, które nie znajdują oparcia w prawidłowo zebranym i ocenionym przez organy obu instancji materiale dowodowym. Podnieść należy przy tym fakt zachowania materiału archiwalnego związanego z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji w dniu [...] r., który to pozwolił na sformułowanie przez organy administracji właściwych wniosków. Tym niemniej Sąd podkreśla, że w zasadniczej mierze stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie był sporny, opierał się bowiem na wyjaśnieniach wnioskodawczyni – podtrzymanych również w skardze, a dotyczących okoliczności opuszczenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez jej ojca R. G., który wyjechał do S. i tam podjął pracę. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy pozwolił również na odniesienie się do kwestii zalesienia części przejętego gospodarstwa. Nie sposób oceniając zabrany materiał dowodowy pominąć okoliczność złożenia przez R. G. wniosku o zalesienie w dniu [...] r., tak więc po przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Nie ulega również wątpliwości, że R. G. decyzję z [...] r. otrzymał i nie zaskarżył jej, dowód odbioru decyzji znajduje się w aktach sprawy. Natomiast ze świadectwa pracy znajdującego się w aktach sprawy wynika, że od [...] r. do [...] r. R. G. zatrudniony był w P. Z. U. Z. w S. Z zebranego i zachowanego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na własność Skarbu Państwa przejęte zostały grunty stanowiące gospodarstwo rolne, które zostały przez właściciela opuszczone, pozostawione odłogiem i nie poddawane żadnym zabiegom agrotechnicznym. Okazjonalną opiekę nad gospodarstwem, a w zasadzie nad niszczejącym domem i niewielką działką gruntu, wykorzystywaną do uprawy warzyw na własne potrzeby, sprawowała skarżąca wraz z siostrami. Na terenie gospodarstwa nie zamieszkiwał również A. G. - syn R., który w roku [...] został aresztowany, natomiast K. G. zamieszkiwał w S., gdzie przeniósł się również R. G.. Tym samym stwierdzić należy, że prawidłowo gospodarstwo rolne zostało uznane za opuszczone , nie zamieszkiwał bowiem na jego terenie ani właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela lub użytkownika albo dzierżawcę (§1 ust. 1 ww. Rozporządzenia). Podkreślenia wymaga, że przed wydaniem decyzji, stwierdzenia nieważności której domaga się skarżąca, R. G. był wzywany do złożenia wyjaśnień w przedmiocie zamiaru zagospodarowania gospodarstwa, nie udzielił jednak żadnej odpowiedzi na to wezwanie (pismo w aktach sprawy administracyjnej). Przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia środka dowodowego, natomiast przepis art. 75 § 1 stanowi jedynie, że " jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Wobec tego przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nie istnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie (Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, s.315 " Zarys procesu administracyjnego, Dawidowicz s.109-110). W przepisach k.p.a. brak podstaw do wprowadzania zróżnicowania środków dowodowych, gdyż przyjmuje on zasadę równej mocy środków dowodowych. Nie można pominąć w rozważaniach, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, mająca kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania oraz rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej ustanowionej w przepisie art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej, wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (Dawidowicz, Ogólne postepowanie administracyjne s.108). Wracając wobec powyższych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji uzasadnił. Materiał dowodowy, jakim dysponował organ wydający decyzję [...] r. dał podstawę do uznania, że wypełnione zostały dyspozycje przepisów wskazanych w komparycji tej decyzji. W toku niniejszego postępowania prawidłowo zdaniem Sądu organy wskazały na brak zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie doszukały się podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, brak bowiem dowodów przeciwnych do zgromadzonych w aktach sprawy, a tezy formułowane przez skarżącą nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego. Na marginesie trzeba dodać, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. przez Naczelnika Powiatu w Ł., gdyż nie narusza ona rażąco prawa. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wynika to z gramatycznej i językowej wykładni tego pojęcia, a według Słownika Języka Polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24 ) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takiego naruszenia nie stwierdzono w decyzji Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] r. i dlatego skarga podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).