I SA/Wa 2013/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza N z dnia [...]lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. L. i M. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. L. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...]września 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] , o ustaleniu od M. i W. L. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych w związku ze wzrostem wartości części nieruchomości położonej w obrębie miasta N. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na skutek jej podziału. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyli M. i W. L. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...]listopada 2014 r., nr [...], Burmistrz [...]zatwierdził, na wniosek właścicieli M. i W. L., podział nieruchomości o nr ew. [...]położonej w N. na [...] działek: [...]. Decyzją z [...]lipca 2015 r., nr [...], Burmistrz [...]ustalił od M. i W. L. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, w związku ze wzrostem wartości części ww. nieruchomości na skutek jej podziału. Decyzją z [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww. decyzję Burmistrza N. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], Burmistrz N. ustalił od M. i W. L. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, w związku ze wzrostem wartości części ww. nieruchomości na skutek jej podziału. Decyzją z [...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww. decyzję Burmistrza N. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] , Burmistrz N. ustalił od M. i W. L. opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych w związku ze wzrostem wartości części ww. nieruchomości na skutek jej podziału. Odwołanie od ww. decyzji złożyli M. i W. L. podnosząc, iż w operacie z 12 maja 2017 r. biegły wadliwie jako wartość nieruchomości stanowiącej działkę [...]określił sumę wartości poszczególnych działek po podziale, a nie nieruchomość jako całość. Podnieśli również, iż rzeczoznawca błędnie uznał, że w chwili podziału przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2016 r., IV SA/Wa 2322/16, stwierdzono nieważność Uchwały nr XLVI/330/10 Rady Miejskiej w Nasielsku z 27 kwietnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia ww. planu. Wobec tego, ww. plan został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W konsekwencji, wyceniana nieruchomość powinna posiadać cechę "przeciętną", a nie "bardzo dobrą", jak to w operacie przyjął biegły. Decyzją z [...]września 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. z [...]lipca 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazało, iż ustalenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej następuje w formie operatu rzeczoznawcy majątkowego, który stanowi dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału. Do oceny przez organ takiego operatu jako dowodu w sprawie stosuje się art. 80, art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Organ podniósł, iż operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony w dniu [...] maja 2017 r. sporządził. Operat ten wskazuje wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. W ocenie organu, ww. operat został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie organu, analiza operatu nie potwierdza zarzutów odwołania o przyjęciu niewłaściwej wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca szczegółowo przedstawił procedurę dokonanej wyceny oraz uzasadnił wybór podejścia i metody. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że ww. operat został sporządzony w sposób błędny czy nielogiczny, albo niczym nieuzasadniony i całkowicie dowolny. Kolegium przywołało również tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2017 r. I OSK 1695/16, i wskazało, że cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena nieruchomości podzielonej geodezyjnie. Próba wyceny nieruchomości po podziale jedynie z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek nie oddawałaby rzeczywistej wartości tej nieruchomości, bowiem czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Ponadto, trudno nie uznać wyodrębnienia mniejszych działek za nieistotną ekonomicznie okoliczność w sytuacji gdy w ramach podziału jedna z nich jest przeznaczana pod drogę dojazdową do nowoutworzonych działek. Cel ekonomiczny takiego podziału jest oczywisty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyli M. i W. L. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 7 i 77 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie opłaty w zawyżonej wielkości wobec uznania za pełnowartościowy materiał dowodowy operatu szacunkowego z 12 maja 2017 r., w którym przyjęto, iż nieruchomość stanowiąca działkę ew. [...] tak w dniu [...]listopada 2014 r., jak i w dniu 8 grudnia 2014 r. objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż ww. nieruchomość nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt. IV SA/WA 2322/16, stwierdzono nieważność uchwały nr XLVI/330/10 Rady Miejskiej Nasielsk z 27 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nasielsk, a zatem wobec wyeliminowania przedmiotowego planu z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym nieprawidłowym było czynienie ustaleń w operacie szacunkowym przy złożeniu, iż nieruchomość takim planem jest objęta - przypisanie współczynnika "bardzo dobry" w ramach cechy "warunki zabudowy i zagospodarowania" tj. współczynnika właściwego dla nieruchomości dla których taki plan obowiązywał w sytuacji gdy cecha ta powinna być określona na poziomie " przeciętnym"; 2) art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewykonanie przez organ wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2015 r., uchylającej decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...], w której organ odwoławczy wskazał, iż "analiza sporządzonego operatu szacunkowego, uzasadnia twierdzenie, że nie jest on spójny ani logiczny (...) może to uzasadniać stwierdzenie, że w tym zakresie dokonano oceny nie przedmiotowej nieruchomości ale poszczególnych działek", co oznaczało, iż w toku ponownego postępowania przed organem I instancji zarówno przed podziałem jak i po podziale powinna być dokonana ocena nieruchomości stanowiącej działkę [...], a nie poszczególnych działek powstałych na skutek podziału, tymczasem podstawą wydania zaskarżonej decyzji był operat szacunkowy z 12 maja 2017 r., w którym wprost jako wartość nieruchomości stanowiącej działkę [...] uczyniono sumę wartości poszczególnych działek po podziale, a nie nieruchomość jako całość. Wobec powołanych naruszeń, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza N. z [...] lipca 2017 r., nr [...] , o ustaleniu od M. i W. L. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych w związku ze wzrostem wartości części nieruchomości położonej w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na skutek jej podziału. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). Stosownie do powołanych przepisów, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. 1a art. 98a, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z powyższego wynika, iż obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje wówczas gdy określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości na skutek szczególnego zdarzenia jakim jest w tym przypadku podział nieruchomości. Przy tym, ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uzależnia ustalenie opłaty adiacenckiej od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) dokonania podziału nieruchomości, 2) podjęcia przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz 3) wykazania wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że zostały w niej spełnione przesłanki określone w pkt 1 - 2 powyżej. Spór koncentruje się natomiast na przyjętym przez organy orzekające wzroście wartości nieruchomości rzutującym automatycznie na wysokość określonej zaskarżoną decyzją opłaty adiacenckiej. Z akt sprawy wynika, iż wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale określona została w operacie szacunkowym z 12 maja 2017 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. Na stronie 5 ww. operatu w punkcie "Wskazanie przeznaczenia przedmiotu wyceny" rzeczoznawca wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość w momencie podziału położona była na obszarze, dla którego obowiązywał plan miejscowy wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej w Nasielsku nr XLVI/330/10 z 27 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nasielsk i opisał treść tego planu dla przedmiotowej nieruchomości. Biegły podniósł następnie, powołując się na ogłoszenie Burmistrza Nasielska o stwierdzeniu nieważności ww. uchwały z 27 kwietnia 2010 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2016 r., IV SA/WA 2322/16, iż powołana uchwała przestała obowiązywać z dniem 6 lutego 2017 r. (str. 7 operatu). Powyższe stwierdzenie biegłego o zaprzestaniu obowiązywania uchwały zatwierdzającej plan miejscowy od [...] lutego 2017 r. jest nieprawidłowe, co trafnie podnieśli skarżący. Wyjaśnić trzeba, iż prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2016 r., IV SA/WA 2322/16, stwierdzający nieważność ww. uchwały z 27 kwietnia 2010 r., z uwagi na swój charakter (stwierdzenie nieważności uchwały), wywołuje skutek od chwili podjęcia uchwały tj. skutek ex tunc. W konsekwencji, przyjmuje się stan, jakby uchwała, której nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nigdy nie została podjęta (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291). Nie można zatem przyjmować, jak to uczynił biegły w operacie szacunkowym z 12 maja 2017 r., iż przedmiotowa nieruchomość kiedykolwiek objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. Analiza dalszych postanowień operatu szacunkowego potwierdza, iż przyjęte w nim nieprawidłowe założenie o obowiązywaniu planu miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości w momencie jej podziału mogło mieć istotny wpływ na wycenę przedmiotowej nieruchomości. I tak, w punkcie dotyczącym analizy rynku biegły poczynił założenie, iż drożej sprzedają się przede wszystkim grunty, których przeznaczenie jest konkretnie wskazane w aktach prawa miejscowego lub dla których wydano warunki zabudowy (str. 13 operatu). Następnie, na podstawie analizy rynku lokalnego oraz preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości, biegły ustalił cechy rynkowe mające wpływ na ceny osiągane za nieruchomości gruntowe, ich wagę oraz gradację tych cech. Przy ustalaniu cech rynkowych biegły wskazał na, między innymi, cechę warunki zabudowy, której wagę określił na 15 %. Dokonując gradacji tej cechy biegły opisał ją jako bardzo dobrą dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w planie zagospodarowania, lub dla których wydano warunki zabudowy w formie decyzji oraz jako przeciętną dla nieruchomości o przeznaczeniu ustalonym na podstawie kierunków w studium. W ramach cechy "Warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego" nieruchomości wycenianej przypisany został współczynnik "bardzo dobra" (Tabela nr 5, Tabela nr 6 i Tabela nr 7), jak dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w planie zagospodarowania, lub dla których wydano warunki zabudowy w formie decyzji. Następnie, po zastosowaniu korekt rzeczoznawca ustalił wartość wycenianych nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, wobec stwierdzenia prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nieważności uchwały zatwierdzającej miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N., powołany plan miejscowy nigdy nie obowiązywał. Powoduje to, iż opisane wyżej założenia przyjęte w operacie szacunkowym z 12 maja 2017 r. mogły mieć istotny wpływ na dokonaną przez biegłego wycenę wartości przedmiotowej nieruchomości. Uznać zatem trzeba, iż nieprawidłowe ustalenia rzeczoznawcy, zaakceptowane następnie w decyzjach organów obu instancji, zostały poczynione z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Nasielska na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Niezasadny okazał się natomiast zarzut niezastosowania się przez organy do wytycznych zawartych w wydanej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 listopada 2015 r. Wyjaśnić trzeba, iż powołana decyzja jest tzw. decyzją kasacyjną wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej następuje wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Przy wydawaniu takiej decyzji organ odwoławczy ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Ocena organu odwoławczego nie powinna zaś obejmować merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. Jeśli jednak taką merytoryczną ocenę uzasadnienie decyzji kasacyjnej zawiera, to ocena ta nie będzie wiązać organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy (pkt 2 sentencji) oraz na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy (pkt 3 sentencji).