I SA/Wa 2013/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Wojewodzie [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...] na podstawie art. 143 § 1 pkt 2 i art. 64a § 1 pkt 2c ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) wezwał T. Sp. z o. o. z siedzibą w B. do wydania wierzycielowi, Prezydentowi Miasta B. nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...],[...] obr. [...],[...] oraz działki nr [...] obr. [...],[...] i opróżnienia zlokalizowanych na tych działkach budynków wraz z lokalami. Na postanowienie to Spółka wniosła zażalenie do Ministra Inwestycji i Rozwoju. Organ ten postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. skargę złożył Wojewoda [...] zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał m.in., że jest uprawniony do jej wniesienia ponieważ posiada interes prawny w rozstrzygnięciu jego statusu w postępowaniu egzekucyjnym, tj. przesądzeniu kwestii, czy w przedmiotowym postępowaniu działa tylko jako organ egzekucyjny, czy również jako wierzyciel w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wywiódł, że skoro Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że w przedmiotowym postępowaniu znajduje zastosowanie art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zatem Wojewodzie [...] przysługują kompetencje o dwojakim charakterze: organu egzekucyjnego i wierzyciela. Z tego względu należy przyjąć, że skarżącemu, jako wierzycielowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Tym samym w ocenie skarżącego, posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ istnieje związek pomiędzy sferą jego praw, jako wierzyciela a zaskarżonym postanowieniem Ministra, umarzającym postępowanie egzekucyjne. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Minister wskazał, że Wojewoda [...] nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albowiem wydał postanowienie w pierwszej instancji. Podał, że zgodnie z art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Wyjaśnił, że powierzenie wojewodzie właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez wojewodę jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego. Minister podkreślił, że stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) i szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 t.j.) powoływanej dalej jako P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym wydał postanowienie w pierwszej instancji. Wynika to z ogólnej zasady, że nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Należy wskazać, że stanowisko takie jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny już od początku działalności tego Sądu (wyrok NSA z 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82) oraz przez sądy administracyjne (postanowienie z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądy stwierdziły, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym Wojewoda [...] nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której wydał orzeczenie. W rezultacie Wojewoda nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Powierzenie Wojewodzie właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez Wojewodę jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; postanowienie NSA z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; postanowienie NSA z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; wyroku NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13 – CBOSA). Jak trafnie wskazał Minister pogląd ten został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15. Zasadniczą przesłanką konstytuującą pojęcie "strony postępowania" jest zatem interes prawny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. W przedmiotowej sprawie skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył Wojewoda [...], który jako organ egzekucyjny wydał postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku, tj. do wydania wierzycielowi, Prezydentowi Miasta B. określonych w tym postanowieniu nieruchomości. Tym samym Wojewoda [...]nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania postanowienia w pierwszej instancji. Działając zatem jako organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do złożenia skargi na postanowienie organu odwoławczego. Nie ma on bowiem własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi na to postanowienie. Wojewoda [...] działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 813/08 (LEX nr 505430) dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska, co do prawidłowości poszczególnych decyzji, czy postanowień. Postępowanie sądowoadministracyjne może być natomiast uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Z powyższych przyczyn brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewoda [...] jest stroną niniejszego postępowania sądowego. W ocenie Sądu, nie ma on interesu prawnego do złożenia skargi na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju, albowiem wydał postanowienie w pierwszej instancji. Oznacza to, że skarga ta, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 6 P.p.s.a. Jeżeli chodzi o formę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, to zdaniem Sądu właściwe jest wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), a nie wyroku oddalającego skargę. Wprawdzie przyjmuje się w orzecznictwie, że brak po stronie skarżącego interesu prawnego uzasadnienia oddalenie, a nie odrzucenie skargi, gdyż interes prawny w zaskarżeniu aktu administracyjnego jest kategorią prawnomaterialną, wymagającą poczynienia stosownych ustaleń i rozważań w tym kierunku (por. np. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14, CBOSA). Jednakże w niniejszej sprawie postanowienie odrzucające skargę jest dopuszczalne, gdyż brak legitymacji skargowej jest ewidentny, bowiem skarga została złożona przez organ, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Zwrot wpisu sądowego uzasadniony jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji).