I SA/Wa 2016/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Starosty [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] i stwierdziła nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości Skarbu Państwa, stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha, KW [...]. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości Skarbu Państwa stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o nr: [...] – o powierzchniach w tej decyzji wskazanych, posiadających urządzone księgi wieczyste opisane także w sentencji tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem ww. nieruchomości był Skarb Państwa. Władającym od 16 lipca 1966 r., zgodnie ewidencją gruntów, było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowego Inspektoratu Wodnych Melioracji, a następnie Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w [...] - Rejonowy Odział w [...]. Powyższe nieruchomości nie należały do Państwowego Funduszu Ziemi i w związku z tym nie zostały przekazane w trybie art. 92 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do zasobów gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 tej ustawy. Opisane w sentencji decyzji nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. objęte były działaniem Spółki Wodnej [...]. Spółka ta stała się częścią Gminnej Spółki Wodnej [...]. Organem nadzorczym i kontrolnym wobec Spółki był wojewoda jako terenowy organ administracji państwowej, zaś od 27 maja 1990 r. nadzór nad spółkami wodnymi zaczęły sprawować urzędy rejonowe wykonujące zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej. Ponadto organ I instancji stwierdził, że z ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. wszystkie ww. działki stanowiły grunty pod rowami melioracji szczegółowej i jako takie stanowiły wody powierzchniowe i nie pozostawały wówczas w zarządzie innych niż państwowych osób prawnych (np. przedsiębiorstw państwowych). Wojewoda wskazał, że z dniem 27 maja 1990 r. żadne zadania z zakresu melioracji wodnych nie przeszły na gminy (zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej) a to oznacza, że wszystkie przedmiotowe działki służyły faktycznie i bezpośrednio zarówno przed 27 maja 1990 r., jaki i po tym dniu, realizowaniu zadań publicznych właściwych w tym zakresie ponadpaństwowych organów administracji rządowej - do roku 1975 – powiatu, a po tej dacie i zniesieniu powiatów – Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...] Rejonowy Oddział w [...], jako władającego ww. działkami, a nie do zadań terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (naczelnika gminy), czy po 27 maja 1990 r. do zadań Gminy [...], jako jednostki samorządu terytorialnego. Skoro więc, zdaniem Wojewody, do gmin nie przeszły z dniem 27 maja 1990 r. żadne obowiązki z zakresu melioracji wodnych, w związku z tym przedmiotowe nieruchomości były wyłączone z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. wniósł Starosta [...] domagając się uchylenia decyzji organu I instancji oraz stwierdzenia nabycia z mocy prawa ww. nieruchomości przez Gminę [...]. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Starosty [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. i stwierdziła nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r., własności wyżej opisanych nieruchomości Skarbu Państwa, stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że z akt sprawy, a w szczególności z odpisów księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła i nadal stanowi własność Skarbu Państwa. Na nieruchomości znajdują się rowy, stanowiące urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. W trakcie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działki, których komunalizacji odmówił w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. W związku z powyższym należy przyjąć, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działki objęte skarżoną decyzją komunalizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że na gruntach stanowiących to mienie znajdują się rowy, będące urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., urządzenia melioracji wodnych dzieliły się na podstawowe i szczegółowe. W myśl art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zaliczały się cieki wodne naturalne i sztuczne (rowy, kanały otwarte i kryte) odwadniające i nawadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu oraz rurociągi o średnicy do 1,0 m z wyjątkiem rurociągów o średnicy większej niż 0,4 m na odcinkach przebiegających przez zabudowane tereny wsi i miast. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stanowił, że urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Natomiast art. 97 ust. 1 tej ustawy stanowił, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należała do zainteresowanych właścicieli nieruchomości (art. 97 ust. 1 ustawy - Prawo wodne), co wyklucza przyjęcie tezy, że zadania związane z utrzymaniem tej kategorii rowów należą do zadań publicznych. Wody te nie maja również charakteru wód płynących, w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. W konsekwencji powyższego, opisane na wstępie nieruchomości podlegały komunalizacji z mocy prawa na rzecz właściwej gminy, tj. Gminy W. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2016 r. wniosła Gmina W., której zarzuciła: 1) naruszenie art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że na nieruchomości, których dotyczy zaskarżana decyzja, nie służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; 2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co przejawiało się dowolnym i nie znajdującym potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym uznaniu, że ze względu na fakt, iż "w trakcie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działki, których komunalizacji odmówił w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], zostałyby oddane w zarząd, ubytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. W związku z powyższym należy przyjąć (...), że działki objęte skarżoną decyzją komunalizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego"; 3) naruszenie art. 5 ust. 3 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 1c i pkt 13 oraz art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez samowolną, niezgodną z przepisami i najprawdopodobniej błędną kwalifikację faktu czy konkretny zbiornik wodny ma charakter wody płynącej, czy też stojącej bez przeprowadzenia m. in.: obliczeń hydrologicznych, oceny zagadnień i problemów hydrologiczno — meteorologicznych zachodzących na analizowanym zbiorniku wodnym i jego otoczeniu, jak też ustalenia, czy dany zbiornik posiada dopływy i odpływy, a ustalenia w powyższym zakresie zawiera się w ekspertyzie hydrologicznej. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2016 r. oraz przyznanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. W załączniku do protokołu z dnia 2 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2016 r., mocą której dokonano stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości Skarbu Państwa stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o nr: [...] – opisanych w decyzji organu odwoławczego. Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oznacza przejście z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego na właściwą gminę. Orzekając o komunalizacji z mocy ustawy organ obowiązany jest więc badać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w omawianym czasie do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu w tym zakresie są pozytywne, to organ obowiązany jest następnie zbadać, czy w stosunku do takiego mienia przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia z komunalizacji, w szczególności, czy nie zachodzą przesłanki tego wyłączenia określone w art. 11 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy (za Wojewodą [...]) w sposób niewątpliwy ustalił, że przedmiotowe mienie w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa, co potwierdzają zapisy w księgach wieczystych jak i to, że na wskazanych ewidencyjnie działkach znajdują się rowy stanowiące urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (pismo Starosty [...] z dnia 22 września 2011 r.). Pozostałe stwierdzenia organu są jednak dowolne i nie zawierają żadnego odniesienia do materiału dokumentacyjnego sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działki, których komunalizacji odmówił Wojewoda [...] zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. W związku z tym Komisja przyjęła, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działki objęte decyzją organu I instancji należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, czyli zaistniały przesłanki do komunalizacji. Tymczasem z pisma Rejonowego Związku Spółek Wodnych z dnia 7 stycznia 2015 r. wynika, że "analiza numeracji działek i ich zasięg wskazuje, że wszystkie działki ([...]) były objęte zakresem działania spółek wodnych i leżą w obszarze konkurencyjnym Spółki Wodnej [...]. Z kolei w piśmie z dnia 11 lutego 2015 r. Związek wyjaśnił, że objęcie zakresem działania przez Spółkę wodną wywodzą z dołączonej mapy obszaru konkurencyjnego miejscowości [...] oraz z posiadania obciążeń składkami z roku 1989. Odniesienia się do tych dokumentów, ich oceny oraz wpływu na komunalizację organ odwoławczy jednak nie dokonał. Z tego, względu, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja zapadła bez należytego wyjaśnienia istoty sprawy, a więc z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., a rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji jest co najmniej przedwczesne. Dopiero w zależności od stanowiska w powyższym zakresie, organ II instancji zbada, czy w stosunku do takiego mienia nie zaistniały podstawy wyłączenia z komunalizacji, w szczególności, na podstawie art. 11 ust. 1 ww. ustawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.